臺北市政府 103.10.15. 府訴二字第10309129600號訴願決定書 | 訴願決定書-友善列印

臺北市政府 103.10.15. 府訴二字第10309129600號訴願決定書訴願人 ○○股份有限公司
代表人 ○○○
訴願代理人 ○○○律師
訴願代理人 ○○○律師
原處分機關臺北市政府衛生局
訴願人因違反藥事法事件，不服原處分機關民國103年 5月15日北市衛食藥字第10333555300
號函，提起訴願，本府決定如下：
主文
訴願駁回。
事實
一、訴願人於民國（下同）101年8月6日9時53分至9時59分、8月7日11時5分至11時13分、 8
月8日14時至15時（14時49分至14時57分）、8月10日10時59分至11時 7分、8月14日9時
27分至 9時35分、8月15日14時49分至14時57分、同日10時50分至10時58分、8月17日10
時46分至10時54分、同日14時52分至14時59分、8月20日10時57分至10時59分、8月21日
16時1分、8月22日16時1分、8月23日16時1分、8月24日11時31分至11時39分、同日10時
44分至10時52分、8月28日16時1分、8月29日16時1分、9月4日16時53分至16時59分、 9
月5日9時50分至9時58分、同日10時31分至10時39分、9月9日11時24分至11時32分、9月
10日10時49分至10時57分、9月11日9時、同日9時20分至9時40分、9月12日10時54分至1
1時、9月13日9時1分、9月14日9時23分至9時31分、同日12時1分、9月15日11時27分至1
1 時35分、9月17日10時52分至11時、同日16時30分至16時38分、9月19日10時56分至11
時4分、9月20日10時50分至10時58分、9月21日10時32分至10時40分、9月24日10時20分
至10時27分、 9月28日10時29分至10時37分、10月1日11時23分、10月8日11時30分至11
時40分及10月15日9時41分至9時49分在○○台第○○頻道（宣播39次，32日）；於8月6
日14時52分至14時59分、8月11日10時44分至10時52分、8月21日14時56分、8月22日9時
53分至9時59分、8月28日9時48分至9時56分、8月29日15時至15時1分、8月30日9時49分
至 9時57分、9月3日9時50分至9時58分、9月6日9時49分至9時57分、9月10日9時49分至
9時57分、9月12日9時49分至9時57分、9月17日9時49分至 9時57分、9月18日7時52分、
9月19日9時49分至9時57分、9月25日 9時48分至9時56分、9月28日9時48分至9時56分、
9月30日17時37分、10月4日9時50分至9時58分及10月 5日14時50分至14時58分在○○台
第○○頻道（宣播20次，19日）宣播「○○-"○○（○○）（衛署成製字第xxxxxx號）
」藥品廣告，內容宣稱：「......○○......有效延緩生長板閉合，突破身高遺傳限制
......透過純天然長高配方，調補脾腎，促進生長發育，就能有效長高，讓您的孩子無
負擔的長高，一高再高......○○......不僅讓您的寶貝成功長高，記憶力變好變聰明
......強化骨骼生長機能，分泌旺盛的生長激素，通暢氣血，延緩生長板的閉合，傲人
的身高就此誕生......長高專線：0800......」等文詞，案經民眾檢舉暨前行政院衛生
署食品藥物管理局（102年7月23日改制為衛生福利部食品藥物管理署，下稱前食品藥物
管理局）、臺中市政府衛生局、新北市政府衛生局、新竹縣政府衛生局、苗栗縣政府衛
生局、高雄市政府衛生局及原處分機關先後查獲。因訴願人營業地址在本市，各該機關
乃函移原處分機關辦理。嗣經原處分機關查證屬實，乃審認訴願人宣播未經核准之藥物
廣告，違反藥事法第66條第 3項規定，爰依同法第95條第1項規定，以102年1月4日北市
衛食藥字第 10230815800號裁處書（原裁處書說明二事實欄及違規廣告明細表之【○○
】誤載為【○○】，業經原處分機關以102年3月5日北市衛食藥字第10230674500號函更
正），處訴願人新臺幣（下同）24萬元（共2項，第 1項處罰鍰20萬元，每增加1項，加
罰 4萬元，合計24萬元）罰鍰。訴願人不服，向原處分機關提出異議，申請復核，經原
處分機關重行審核後，以102年 1月31日北市衛食藥字第10230512400號函復維持原處分
，訴願人仍不服，於102年2月22日第1次向本府提起訴願，案經本府以102年 5月17日府
訴二字第 10209072500號訴願決定：「原處分及復核決定均撤銷，由原處分機關於決定
書送達之次日起60日內另為處分。」在案。
二、嗣原處分機關依上開訴願決定撤銷意旨，核認訴願人係第2次違反藥事法第66條第3項規
定，依同法第95條第 1項及臺北市政府衛生局處理違反藥事法事件統一裁罰基準規定，
以102年5月27日北市衛食藥字第10234290900號裁處書，處訴願人66萬元（共2項，第 1
項處罰鍰60萬元，每增加1項，加罰6萬元，合計66萬元）罰鍰。訴願人不服，向原處分
機關提出異議，申請復核，經原處分機關重行審核後，以102年11月7日北市衛食藥字第
10239004200號函復維持原處分。訴願人仍不服，於 102年12月11日第2次向本府提起訴
願，案經本府以103年3月5日府訴二字第10309036400號訴願決定：「原處分及復核決定
均撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。」
三、嗣原處分機關重新審查後，以 103年4月16日北市衛食藥字第10331986700號裁處書，處
訴願人3,060萬元（第2次違規，共51件，每件處罰鍰60萬元，合計 3,060萬元）罰鍰，
並命自送達之日起應立即停止宣播該違規廣告。該裁處書於103年4月18日送達，訴願人
不服，於 103年5月1日向原處分機關提出異議，申請復核，經原處分機關重行審核後，
以103年5月15日北市衛食藥字第10333555300號函維持原處分。訴願人仍不服，於103年
5月30日經由原處分機關第3次向本府提起訴願，6月24日補充訴願理由，9月23日送達載
明9月22日訴願補充理由狀（二）繕本，9月24日補充訴願理由及補正訴願程式， 9月25
日以訴願補充理由狀（二）加註9月22日之繕本作廢，10月8日補正訴願程式，並據原處
分機關檢卷答辯。
理由
一、按藥事法第 2條規定：「本法所稱衛生主管機關：......在直轄市為直轄市政府......
。」第 4條規定：「本法所稱藥物，係指藥品及醫療器材。」第24條規定：「本法所稱
藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。」第65條
規定：「非藥商不得為藥物廣告。」第66條第 3項規定：「傳播業者不得刊播未經中央
或直轄市衛生主管機關核准、與核准事項不符、已廢止或經令立即停止刊播並限期改善
而尚未改善之藥物廣告。」第95條第 1項規定：「傳播業者違反第六十六條第三項規定
者，處新臺幣二十萬元以上五百萬元以下罰鍰，其經衛生主管機關通知限期停止而仍繼
續刊播者，處新臺幣六十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並應按次連續處罰，至其停
止刊播為止。」第99條規定：「依本法規定處罰之罰鍰，受罰人不服時，得於處罰通知
送達後十五日內，以書面提出異議，申請復核。但以一次為限。科處罰鍰機關應於接到
前項異議書後十五日內，將該案重行審核，認為有理由者，應變更或撤銷原處罰。受罰
人不服前項復核時，得依法提起訴願及行政訴訟。」
前食品藥物管理局99年 8月2日FDA消字第0990032135號函釋：「主旨：檢送『食品、藥
物、化粧品違規廣告行為數認定原則』 1份......附件：食品、藥物、化粧品違規廣告
行為數認定原則......一、電視、電台：（一）同一版廣告，於同一日，在同一頻道之
不同時段播出，認定為一行為......。」
101年1月17日FDA消字第1000087320號函釋：「......說明：......二、 ......非藥商
於電視宣播......藥物廣告......於廣告裁處部份，若依藥事法第65條處分廣告託播者
，續依同法第66條第3項處分廣告傳播媒體，應無疑義。」
臺北市政府衛生局處理違反藥事法事件統一裁罰基準第 3點規定：「本局處理違反藥事
法事件統一裁罰基準如下表：（節錄）」
罰鍰單位：新臺幣
┌───────────┬───────────────────────┐
│項次 │34 │
├───────────┼───────────────────────┤
│違反事件 │傳播業者刊播未經衛生主管機關核准之藥物廣告 │
├───────────┼───────────────────────┤
│法條依據 │第66條第3項 │
│ │第95條第1項 │
├───────────┼───────────────────────┤
│法定罰鍰額度或其他處罰│處20萬元以上 500萬元以下罰鍰，經通知限期停止而│
│ │仍繼續刊播者，處60萬元以上 2,500萬元以下罰鍰，│
│ │並應按次連續處罰，至其停止刊播為止。 │
├───────────┼───────────────────────┤
│統一裁罰基準 │…… │
│ │2.第2次處罰鍰60萬元至200萬元，每增加1件加6萬元│
│ │ ，經通知限期停止而仍繼續刊播者，處280萬元至6│
│ │ 00萬元，並應按次連續處罰，至其停止刊播為止…│
│ │ …。 │
└───────────┴───────────────────────┘
臺北市政府94年 2月24日府衛企字第 09404404400號公告：「......公告事項：......
六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：......（八）藥事法中有關
本府權限事項......。」
二、本件訴願及補充理由略以：
（一）訴願人針對 102年5月27日北市衛食藥字第10234290900號裁處書不服，於102年6月26
日申請復核，惟已逾藥事法第99條所定之15日法定復核期間，該66萬元處分業已確定
。原處分機關未依法為程序駁回，違法為復核無理由之實體決定；訴願機關亦未察前
程序乃不合法之復核，即未察66萬元裁處業已確定之事實，竟仍受理訴願，並為「原
處分及復核決定均撤銷」之決定，訴願決定亦屬違法。原處分針對同一違規事實再次
裁處，顯然違反一行為不二罰原則。訴願人針對本件原處分提出復核，原處分機關於
復核決定內，不實記載訴願人針對66萬元處分係於102年6月13日申請復核，尚未逾期
。檢送法院裁定及訴願決定等資料供參。
（二）訴願人最初遭原處分機關處24萬元罰鍰，經訴願撤銷後加重改罰66萬元；訴願人提起
訴願，再次經訴願決定撤銷，裁罰額度竟變為 3,060萬元，此係於訴願人表示不服之
範圍內，為更不利益之處分無疑，原處分違反訴願法第81條第 1項但書揭示之不利益
變更禁止原則，難謂適法。
（三）訴願人事前自外觀上，確實無從判斷廣告屬性，尚難分辨究屬藥品廣告、食品廣告或
行銷課程。依改制前行政院衛生署之取締處罰原則，「增高」、「長高」之宣稱，非
屬「醫療效能」範疇，而僅為誇大。本件宣稱「增高」、「長高」之廣告，非屬宣傳
醫療效能，顯非藥物廣告。請撤銷原處分及復核決定。
三、查訴願人於事實欄所載時段於電視台宣播系爭藥物廣告案，前經臺中市政府衛生局審認
廣告主「○○有限公司」未具藥商資格且廣告內容未經申請核准，違反藥事法規定，乃
以 101年11月15日中市衛食藥字第1010108493號裁處書處分廣告主「○○有限公司」在
案。嗣經原處分機關審認訴願人宣播如事實欄所述詞句之廣告，違反藥事法第66條第 3
項規定，有違規廣告監測表影本、採證光碟1片等附卷可稽。又本件前經本府103年3月5
日府訴二字第 10309036400號訴願決定理由載以：「......四、......原處分機關仍未
依本府前揭訴願決定撤銷意旨，就不同日查獲訴願人在同一頻道，宣播同一版廣告之違
規行為，敘明認定其違規行為數之標準及依據......。」原處分機關依上開訴願決定撤
銷意旨重為審查後，依前食品藥物管理局99年 8月2日FDA消字第0990032135號函釋意旨
，以本件係第2次違規，共51件，每件處罰鍰60萬元，共計3,060萬元罰鍰，原處分自屬
有據。
四、至訴願人主張針對 102年5月27日北市衛食藥字第10234290900號處分申請復核時已逾藥
事法第99條所定之法定復核期間，原處分機關於本件原處分之復核決定內，不實記載訴
願人係於102年6月13日申請復核，實則該66萬元罰鍰處分業已確定，原處分再次裁處，
違反一行為不二罰原則；原處分違反訴願法第81條第 1項但書揭示之不利益變更禁止原
則；訴願人難以分辨系爭廣告究屬藥品廣告、食品廣告或行銷課程；本件宣稱「增高」
、「長高」之廣告，非屬宣傳醫療效能，顯非藥物廣告云云。查訴願人因宣播如事實欄
所述違規藥物廣告，前經原處分機關以 102年5月27日北市衛食藥字第10234290900號裁
處書，裁處66萬元罰鍰，該案前經本府以103年3月5日府訴二字第10309036400號訴願決
定在案，縱果如訴願人所稱當時所提復核日期已逾藥事法第99條所定之法定復核期間為
真，然訴願人於該案訴願時並未爭執，又該件裁處書及復核決定均經本府訴願決定予以
撤銷，由原處分機關另為處分，此訴願決定結果難謂對訴願人有何不利益。至原處分機
關於本件原處分之復核決定中，載明訴願人之前案係於102年6月13日申請復核，若該項
內容因未記載原處分機關收件日期（102年6月26日）致生疑慮，原處分機關固應確實改
善，然前案之復核情形及該項記載內容與本件原處分違規事實判斷並無影響。是以，原
處分機關 102年5月27日北市衛食藥字第10234290900號裁處書既經本府予以撤銷，本件
原處分即無一行為二罰之情事。次查訴願法第81條雖有不利益變更禁止原則之規定，惟
行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。
」查本件原處分機關就不同日查獲訴願人在同一頻道，宣播同一版廣告之違規行為，並
未敘明認定其違規行為數之標準及依據，其認事用法有違誤而遭撤銷；嗣原處分機關重
為處分，就違規行為數之認定，參酌前食品藥物管理局99年 8月2日FDA消字第09900321
35號函釋意旨，以訴願人分別於事實欄所述日期、頻道刊登違規藥品廣告，認有51件違
規廣告行為，而訴願人對於此51件刊登行為及內容並不爭執，是原處分機關依行政罰法
第25條規定分別予以裁罰，係就上開查明之事實基礎所應適用之法令，分別予以裁罰，
並無違反不利益變更禁止原則。訴願主張，尚有誤解。末查系爭廣告刊登內容載有「強
化骨骼生長機能」、「分泌旺盛的生長激素」、「延緩生長板的閉合」等語，涉及生理
功能改變之宣稱，並載明專線電話，已達宣稱醫療效能、招徠銷售為目的之行為，核屬
藥物廣告。另訴願人前已因違反藥事法第66條第 3項之規定，經原處分機關以99年10月
29日北市衛藥食字第 09942492200號裁處書處分在案，訴願人對於類此廣告即應妥予注
意其刊登之合法性；惟訴願人未妥予注意，而空言主張無從判斷廣告屬性等語，難以對
其為有利之認定。訴願主張，不足採據。從而，本件原處分機關依前揭規定，處訴願人
3,060 萬元罰鍰，並命自送達之日起應立即停止宣播該違規廣告及復核決定維持原處分
，並無不合，應予維持。
五、綜上論結，本件訴願為無理由，依訴願法第79條第 1項，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員丁庭宇（公出）
委員王曼萍（代理）
委員紀聰吉
委員戴東麗
委員柯格鐘
委員葉建廷
委員范文清
委員王韻茹
委員傅玲靜
不同意見書
對於本件訴願案，本會多數意見認為原處分機關認定訴願人之違規行為共計51件，且係第 2
次違規，依藥事法第66條第3項、第95條第1項及統一裁罰基準規定，以一違法行為處60萬元
罰鍰計算，裁處訴願人共計 3,060萬元罰鍰。對此角@恁A本席認為多數意見未明辨行政罰法
中關於行為數認定之標準，且僵化計算罰鍰額度，對於行為數之認定及裁罰金額之計算，本
席礙難同意，爰提出不同意見如下：
一、一行為不二罰為行政罰法上之重要原則，乃現代民主法治國家之基本原則，係避免因法
律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之
後果。然而在具體案件中，首要者為行為數之認定，之後始能明確論證行政機關之裁罰
處分是否符合一行為不二罰原則。須經判定為數行為後，始得依行政罰法第25條規定，
分別處罰之。而在一行為之判斷上，一般認為包括自然之一行為與法律之一行為（以下
參見○○○，行政罰上接續行為之裁處，台灣法學雜誌，第156期，2010年7月，130-13
1頁）。
（一）所謂自然上之一行為，係指行為人只有一個身體動作，或雖有數個在法律上具有重要
性之行為態樣，但具有時空緊密相連性，依一般第三人以自然之方式客觀觀察，可認
為行為過程為單一之整合行為。
（二）所謂法律上一行為，為聯繫多數自然行為態樣而形成之單一行為，在法律上為單一之
評價，只能為一次性之裁處。其中又可分為構成要件一行為、繼續行為與接續行為。
所謂構成要件一行為，係指處罰之構成要件所描述之違規行為，本身即為數個自然意
義之舉動結合而成者。所謂繼續行為，係行為人之行為已實現處罰之構成要件，但在
行為人未中斷其行為前，仍繼續違反行政法上之義務，對於行為人繼續之違反行為，
法律上即不另予評價，性質上為該當構成要件違規行為之延伸。至於接續行為，係行
為人多次重覆該當構成要件之違規行為，但多數行為係出於相同之整體動機，彼此具
有時間及空間上之密切關聯性，而多次之違規行為性質上為量的增加，則在法律上即
整體評價為一行為。接續行為於行政機關裁處後，始中斷其接續性，嗣後行為人所為
該當構成要件之違規行為，始為另一行為之開始。
二、本件訴願案涉及訴願人於民國 101年8月6日至同年10月15日間，於其間51日在不同之二
頻道中宣播違規廣告共達59次。本會多數意見支持原處分機關之角@恁A依前食品藥物管
理局99年 8月2日FDA消字第0990032135號函釋，認為藥品違規廣告在同一日、同一頻道
之不同時段播出者，認定為一行為，故認定本件之違規行為數為51件。換言之，依前述
函釋之標準，如於不同日刊播之違規廣告，即認定為數行為（參見前食品藥物管理局99
年7月28日FDA消字第0990034889號函釋）。然而，如以廣告於不同時段播出，閱聽之消
費者不相同，即應認為係不同行為之邏輯觀之，相關函釋以是否為同一日、同一頻道作
為判斷違規行為次數之標準，其論據為何？是否符合其思考邏輯？不無矛盾，相關函釋
所持之角@揤磞陵◎N之處。本席認為，在本件訴願案中，依訴願人之營業行為判斷，應
係受廠商委託於一定期間內宣播，多次之宣播行為應係基於其與廠商間之契約而為之，
雖外觀上有多次之宣播行為，然實係出於相同之整體動機，且多數宣播行為彼此具有時
間及空間上之密切關聯性，在行為數的判斷上實應認為係法律上接續之一行為。多數意
見對於本件行為數之判斷未予深究，逕而認定訴願人之違規行為數為51件，不符行政罰
法中關於違規行為數之判斷標準，其事實認定有違法之處。
三、此外，如依原處分機關之邏輯，訴願人之違規行為數共計51件，卻未分別送達裁罰之裁
處處分，而是以103年4月16日北市衛食藥字第10331986700號裁處書，以1件裁處書裁罰
訴願人51件違規行為。如此裁罰程序，應與行政罰法中要求不同之違規行為應分別處罰
之精神有違。實則，原處分機關如對於訴願人之多數違法行為分別裁處，並針對個別之
違法行為分別說明裁處之理由，不僅符合行政處分應說明理由之要求（參見行政程序法
第96條第1項第2款規定），更可合法切割法律上接續一行為而成為數行為，而得合法地
分別裁處訴願人罰鍰，以達制裁之效。此外，就行政機關程序裁量權之行使而言，如違
規行為人能儘早因其違法行為而受裁罰，即可能自行判斷後續宣播行為之法律效果而決
定是否繼續宣播違法之廣告，進而發揮藥事法管制藥品廣告以保障國民健康之規範目的
。如待違法廣告宣播次數已累積至相當數量後，藥事主管機關始對於違規行為人為一次
性裁罰，即無法達到上述之目的。
四、至於裁罰金額之計算，本席認為本會多數意見與原處分機關之角@恁A亦因違反比例原則
而違法。藥事法第95條第 1項規定：「傳播業者違反第六十六條第三項規定者，處新臺
幣二十萬元以上五百萬元以下罰鍰，其經衛生主管機關通知限期停止而仍繼續刊播者，
處新臺幣六十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並應按次連續處罰，至其停止刊播為止
。」傳播業者因受通知限期停播，欲仍繼續刊播者，一次違規行為之裁罰，法定罰鍰最
低為60萬元，最高為 2,500萬元。且行政罰法第18條第 1項規定：「裁處罰鍰，應審酌
違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並
得考量受處罰者之資力。」因此，於具體案件中違規傳播業者應受裁罰之罰鍰金額計算
，行政機關應依行政罰法第18條第 1項所列之各種情形，依情節個別判斷之。本件之原
處分機關錯誤認定違規行為數為51件在先，於計算應受裁罰之金額時，依臺北市政府衛
生局處理違反藥事法事件統一裁罰基準第3點第34項次規定，以訴願人係第2次違規，認
定訴願人每件違規行為應受裁罰60萬元，而得出51件違規行為應裁處罰鍰之總額共計 3
,060萬元。然依原處分機關之邏輯，何以非以統一裁罰基準所列，「第 2次處罰鍰60萬
元至 200萬元，每增加1件加6萬元......」，卻又僵化地以加總之方式累計51件違規行
為之罰鍰，亦有恣意之裁量瑕疵。實則，本件在行為數應認定為法律上接續一行為之前
提下，如原處分應於藥事法第95條第 1項所定之法定罰鍰最高額度及最低額度之間，參
酌行政罰法第18條第 1項規定所列之各項因素與訴願人具體之違規行為情形，依其合目
的之裁量，裁處訴願人一定之罰鍰金額，如經原處分機關認定具體違規情節，亦非不得
裁處訴願人最高法定罰鍰額。然原處分機關卻僵化、制式、且邏輯錯亂地適用統一裁罰
基準裁罰之規定，就此，原處分機關於行使裁量權計算訴願人應受罰鍰額度，已有裁量
怠惰之違法。
基於上述說明，本席認為原處分認定事實、適用法律及裁處程序，皆有違法可議之處，實應
依訴願法第81條規定，撤銷原處分，並命原處分機關另為適法之處分，而非作成訴願駁回之
決定。本席以上角@恁A與本會多數意見不同，爰提出不同意見如上。
委員柯格鐘
委員范文清
委員傅玲靜
中華民國 103 年 10 月 15 日
市長郝龍斌
法務局局長蔡立文決行
如對本決定不服者，得於本決定書送達之次日起 2個月內，向臺北高等行政法院提起行政訴
訟。（臺北高等行政法院地址：臺北市士林區文林路725號）

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