裁判字號：
最高行政法院 112年度上字第426號 行政判決
裁判日期：
民國 114 年 06 月 12 日
案由摘要：
土地重劃
最高行政法院判決 112年度上字第426號
上 訴 人 臺南市政府地政局
代 表 人 陳淑美
上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
共 同
訴訟代理人 邱彥智
被 上訴 人 楊哲明
訴訟代理人 熊家興 律師
李國禎 律師
上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國112年5月2日
高雄高等行政法院111年度訴字第118號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國 110 年 5 月 20 日向上訴人臺南市政府地
政局（下稱臺南地政局）提出申請書，檢附臺南市土地所有
權人申請成立自辦市地重劃 (下稱自辦重劃)籌備會審核表
及相關圖冊文件，申請成立「臺南市永康區五王自辦市地重
劃區」籌備會（下稱系爭籌備會）。臺南地政局審查後認有
多處須補正事項，經上訴人臺南市政府 (下稱臺南市府，與
臺南地政局合稱上訴人)以 110 年 6 月 11 日府地劃字第
1100731917 號函（下稱 110 年 6 月 11 日函）請被上訴
人於文到 15 日內完成補正並重新檢送。被上訴人發函補正
後，臺南地政局審查認其並未確實補正，臺南市府復以 110
年 7 月 5 日府地劃字第 1100582 610 號函（下稱 110 年
7 月 5 日函）請被上訴人補正。被上訴人於 110 年 7 月
27 日再度發函補正文件資料，惟臺南地政局認其仍未依審
核意見補正且已逾補正期限，遂由該局以 110 年 8 月 10
日南市地劃字第 1100583358 號函（下稱原處分）駁回申請
。被上訴人不服，分別向臺南市府、內政部提起訴願，經內
政部將該訴願移由臺南市府辦理，嗣臺南市府訴願決定駁回
，被上訴人遂提起行政訴訟，請求：1. 先位聲明：⑴確認
原處分及訴願決定均無效。⑵臺南市府應依被上訴人之申請
，作成准予成立系爭籌備會之行政處分。2. 備位聲明：⑴
訴願決定及原處分均撤銷。⑵臺南市府應依被上訴人之申請
，作成准予成立系爭籌備會之行政處分。經原判決依備位聲
明判決撤銷訴願決定及原處分；臺南市府對於被上訴人 110
年 5 月 20 日成立系爭籌備會之申請，應依原判決之法律
見解作成適法之處分，並駁回被上訴人先位之訴。上訴人不
服，提起本件上訴 (被上訴人就敗訴部分未提起上訴，此部
分已確定)。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原
判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：
依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法
）第 8 條第 1 項規定，對照臺南市府組織自治條例第 11
條第 1 項第 10 款、第 2 項及臺南地政局組織規程第 3
條第 6 款規定，臺南市府為自辦重劃之地方主管機關，臺
南地政局則為臺南市府所屬一級機關，而依臺南地政局分層
負責明細表（甲表）規定，該局固有受理「土地所有權人申
請成立自辦市地重劃籌備會」之權限，然由該分層負責明細
表（甲表）三、自辦市地重劃中第 1 項「成立或解散籌備
會事項」之決行權責規定，係由股長、科長 / 主任、局長
分別審核後，送交第一層市長為核定，並未將此類業務授權
下層主管決行，且該「成立或解散籌備會事項」之規定並未
再進一步區別程序事項或實體事項而異其決行權責。此外，
臺南市府受理自辦市地重劃作業要點（下稱自辦重劃作業要
點）第 4 點規定所稱附件 1 即自辦重劃籌備會審核表，固
於註 2 記載「本表經審核應予補正者，應於文到 15 日內
完成補正，逾期未補正或未依審核意見補正者，應以駁回。
」然該註記實際上並未明文表示逾期未補正或未依審核意見
補正者，即得由臺南地政局以自己名義駁回，堪認臺南地政
局並無法據此取得否准土地所有權人成立自辦重劃籌備會申
請案此等重大事項之權責。是臺南地政局未經簽請臺南市長
核定決行，逕以自己名義作成原處分否准被上訴人之申請，
即有違誤，然尚未達到行政程序法第 111 條第 6 款所定「
缺乏事務權限」之重大明顯程度，僅為得撤銷之行政處分而
非當然無效，故被上訴人先位聲明請求確認原處分無效，及
命臺南市府應依被上訴人之申請，作成准予成立系爭籌備會
之行政處分，為無理由，惟被上訴人備位聲明第 1 項訴請
撤銷訴願決定及原處分，則為有理由，此部分應予准許。又
關於被上訴人申請成立系爭籌備會之各項要件，事證尚未臻
明確，且依市地重劃實施辦法第 2 條及臺南市市地重劃委
員會 (下稱重劃委員會)設置要點第 2 點第 1 款第 2 目規
定，自辦重劃籌備會成立之申請案，在程序上必須先經由重
劃委員會審議並綜合考量各項法定因素後作成專業判斷，始
能由臺南市府作成准駁之決定。基於權力分立原則，法院亦
無從取代主管機關行使其前揭權限，故被上訴人備位聲明第
2 項請求，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第 200
條第 4 款規定，應命臺南市府依原判決之法律見解，遵循
法定程序及重為審認後另為適法之處分等由，為其論據。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下:
(一)平均地權條例第 2 條規定: 「本條例所稱主管機關：在中
央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市
）政府。……。」第 58 條規定: 「 (第 1 項)為促進土地
利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重
劃會辦理之。……。(第 2 項)前項重劃會組織、職權、重
劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。…
…。」依上開授權訂定之獎勵重劃辦法第 2 條規定: 「土
地所有權人自行辦理市地重劃……，依本辦法之規定。本辦
法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」第 8 條規
定: 「 (第 1 項)自辦市地重劃，應由擬辦重劃範圍土地所
有權人發起成立籌備會，並由發起人檢附擬辦重劃範圍圖及
其於該範圍土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機
關申請核准成立籌備會；其申請書應載明下列事項：一、擬
辦重劃範圍及土地所有權人總數，並檢具地號清冊。二、發
起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人
時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三
、發起人於擬辦重劃範圍所有土地標示。四、籌備會代表人
姓名及聯絡地址。(第 2 項)前項發起成立籌備會，應以發
起人人數逾擬辦重劃範圍土地所有權人總數 10 分之 3，及
其於該範圍所有土地面積合計逾該範圍土地總面積 10 分之
3 之同意行之。……。」此因土地所有權人組成籌備會以推
動市地重劃作業，涉及其他土地所有權人權益及整體都市發
展規劃，故應由發起人報請直轄市、縣（市）主管機關核准
後實施，由主管機關依法決定是否核准成立籌備會自辦市地
重劃。
(二)上開平均地權條例第2條之「地方主管機關」規定，係我國
習見以最高行政機關代替行政主體之立法模式，其規範意義
應解為「直轄市」與「縣(市)」公法人本身，僅在表明相關
地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府
或縣(市)政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦
事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團
體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執
行機關（本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議參照
）。查市地重劃是依照都市計畫規劃內容辦理之綜合性都市
土地改良事業，以促進土地有效利用與健全都市發展，為實
現都市計畫之重要工具，核屬地方自治團體辦理之都市計畫
自治事項（地方制度法第18條第6款第1目、第19條第6款第1
目參照），從而，具有團體權限之地方自治團體，得基於自
主組織權，決定其內部執行機關。而依平均地權條例第58條
第2項授權訂定之獎勵重劃辦法第8條規定之「直轄市、縣(
市)主管機關」，亦應與平均地權條例第2條之地方主管機關
條款作相同解釋，得由地方自治團體基於自主組織權決定內
部執行機關。又依臺南市府組織自治條例第11條規定：「(
第 1 項)本府設下列一級機關：……十、地政局。……。(
第 2 項) 本府所屬一級機關之組織規程另定之。」臺南地
政局組織規程第 3 條第 6 款規定: 「本局設下列各科、室
，分別掌理下列事項：……六、市地重劃科：市地重劃、督
導及審核土地所有權人自辦市地重劃及綜理臺南市實施平均
地權基金事項。」可知，關於市地重劃之自治事項，臺南市
依上開組織法規，固將土地所有權人自辦重劃事項之督導及
審核權限，劃歸臺南地政局管轄，惟關於申請成立籌備會或
解散籌備會之核定權限，臺南市並未將管轄權劃歸臺南地政
局辦理，而仍由臺南市府自行辦理。此徵諸依上開組織自治
條例第 19 條、組織規程第 13 條規定，由臺南地政局擬訂
、報請臺南市府核定之地政局分層負責明細表（甲表），明
定「自辦市地重劃」公務項目有關「成立或解散籌備會事項
」內容，係由股長、科長 / 主任、局長分別審核後，再送
交市長核定決行等情即明。因此，臺南市府就其上開管轄權
限之事務，應循行政程序法第 15 條第 1 項所定權限委任
程序，臺南地政局始取得處理該事務之權限。
(三)經查，被上訴人於 110 年 5 月 20 日向臺南地政局提出申
請書，並檢附自辦重劃籌備會審核表及相關圖冊文件，申請
成立系爭籌備會，臺南地政局審查後認有多處須補正事項，
先後經臺南市府以 110 年 6 月 11 日函、110 年 7 月 5
日函請被上訴人限期補正，嗣臺南地政局認被上訴人仍未依
審核意見補正且已逾補正期限，僅簽由局長決行，即以該局
名義作成原處分駁回被上訴人之申請等情，為原審依法確定
之事實，核與卷內證據相符，則依上開規定及說明，原判決
論究臺南地政局並無以自己名義否准申請成立自辦重劃籌備
會之事務管轄權限，原處分即有違誤等語，並無不合。另臺
南市府為協助土地所有權人自辦市地重劃，依行政程序法第
159 條規定訂定自辦重劃作業要點，第 2 點雖明定以臺南
地政局為該要點之主管機關；第 4 點並規定發起人申請成
立籌備會時，應填具自辦重劃籌備會審核表之自主檢查欄位
，並備齊相關文件送主管機關審核等情。惟該要點係就自辦
重劃之申請及執行所涉細節性及程序性事項之補充規範，依
該審核表所示（原審卷第 125 頁至第 127 頁），臺南地政
局亦僅就相關審核項目於審核表填載審核意見，雖該審核表
註 2 記載「本表經審核應予補正者，應於文到 15 日內完
成補正，逾期未補正或未依審核意見補正者，應以駁回」等
語，然該等記載僅係告知逾期未補正或未依審核意見補正者
，將駁回申請案之法律效果，尚無從據此認臺南地政局已取
得成立自辦重劃籌備會申請案之核定准駁權限，此參該局先
後 2 次審核後認被上訴人未完成補正，亦係由臺南市府函
知被上訴人補正一節益明。上訴意旨以其主觀見解，主張臺
南市府已透過上開組織自治條例、組織規程，將申請自辦重
劃籌備會成立之事務權限劃分予臺南地政局，並透過自辦重
劃作業要點，將自辦重劃作業申請之決行層級具體授權予該
局，以取代分層負責明細表 (甲表) 之初步分工，臺南地政
局應具有否准被上訴人申請成立系爭籌備會之事務權限等語
，指摘原判決有不適用法規、適用法規不當及判決不備理由
、理由矛盾之違法，並無足採。
(四)市地重劃實施辦法第2條規定:「(第1項)市地重劃由中央、
直轄市或縣（市）主管機關辦理。(第2項)前項主管機關為
協調推動市地重劃，應遴聘（派）專家學者、重劃區所在地
鄉（鎮、市）長及相關機關代表，以合議制方式辦理之。」
臺南市府據此訂定重劃委員會設置要點，第2點規定:「本會
任務如下：㈠審議市地重劃下列事項：…… 2. 自辦市地重
劃籌備會成立之申請案。……。」依此可知，成立自辦重劃
籌備會之申請案，應交由合議制之重劃委員會為審議，且觀
諸上開重劃委員會設置要點及獎勵重劃辦法第 8 條之規定
，並未就自辦重劃籌備會成立之相關要件，區分為程序審查
事項或實體審議事項而有不同之處理程序。換言之，就成立
自辦重劃籌備會之申請案，不論是關於申請書記載事項及應
檢附相關文件備齊與否、發起人人數於擬辦重劃範圍內土地
所有權人及其所有土地面積是否超過 10 分之 3 同意、或
有關重劃範圍等事項有所爭議，均應交由重劃委員會為審議
，始合於規定。又查，被上訴人申請成立系爭籌備會，應由
臺南市府依法為准駁之決定，已如前述，而被上訴人對於以
臺南地政局名義作成之原處分不服，除向臺南市府提起訴願
，另亦以主管機關應為臺南市府，向內政部提起課予義務訴
願，請求臺南市府應作成准予成立系爭籌備會之處分等情，
亦為原判決所確認之事實，核與卷內證據相符，則內政部未
實質探究被上訴人向該部提起訴願之真意，僅形式性地以被
上訴人係不服原處分，而將該訴願移由臺南市府辦理，此應
可視為內政部怠為訴願決定，被上訴人自得類推適用行政訴
訟法第 4 條第 1 項提起訴願逾 3 個月不為決定之規定，
逕向行政法院對臺南市府提起課予義務訴訟。從而，原判決
將原處分撤銷，並以被上訴人請求臺南市府應依其申請，作
成准予成立系爭籌備會之行政處分部分，因申請成立系爭籌
備會之各項要件，尚應由重劃委員會審議後，由臺南市府作
成決定，故被上訴人此部分請求尚未達全部有理由之程度，
乃依行政訴訟法第 20 0 條第 4 款規定，命臺南市府依原
判決之法律見解作成適法之處分，即無不合。上訴意旨主張
成立自辦重劃籌備會之申請書程式等程序審查事項，由臺南
地政局審查符合規定後，始會提送重劃委員會進行實體審議
，本件經該局進行程序審查後認有多處須補正事項未能補正
，乃依事務權限予以程序駁回，無送重劃委員會審議之必要
等語，指摘原判決有不適用法規及適用法規不當之違背法令
，亦不足採。
(五)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，命臺南市府對於
被上訴人之申請，應依原判決之法律見解作成適法之處分，
並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求
予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第 255 條第
1 項、第 98 條第 1 項前段、第 104 條、民事訴訟法第
85 條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 6 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 梁 哲 瑋
法官 林 淑 婷
法官 李 君 豪
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 6 月 12 日
書記官 高 玉 潔
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（114年1月至12月）