最高行政法院判決                     97年度判字第00328號
上  訴  人  臺中縣雅潭地政事務所                        
代  表  人  何○○
被 上訴 人  張○○
訴訟代理人  周瑞鎧律師
上列當事人間地目變更事件，上訴人對於中華民國95年6 月14日
臺中高等行政法院95年度訴字第165 號判決，提起上訴，本院判
決如下：
    主  文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
    理  由
一、上訴人以被上訴人所有坐落臺中縣○○鄉○○段716 之10地
    號土地係分割自原同段716 地號土地，該716 地號土地原係
    都市計畫內農業區「田」地目土地，原土地所有權人張○○
    與土地登記代理人吳○○於民國85年4 月間勾結臺中縣豐原
    地政事務所（下稱豐原地政事務所）地目變更承辦員蘇○○
    （即蘇○○），以不法之行為向豐原地政事務所申辦地目變
    更為「建」嗣該筆土地於同年7 月30日分割出同段716 、
    716 之1、716之2 等地號土地，並於86年1 月間因買賣移轉
    與○○建設有限公司（下稱○○公司），○○公司復於同年
    3 月4 日將同段716 地號土地再辦理分割，增加同段716 之
    3 至716 之12等地號土地，並興建11戶房屋後，再分別移轉
    予第三人。上訴人（86年10月間因機關新設及轄區劃分，有
    關系爭土地之業務改由上訴人承受）於89年間發現此錯誤後
    ，遂於土地登記簿備註欄加註「本土地涉及違法地目變更，
    目前正依法處理中。」嗣上訴人召開「豐原、雅潭地政事務
    所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第
    4 次）」，依會議決議所訂定之善惡意認定基準，推定同段
    716 之10地號土地所有權人即被上訴人為惡意。上訴人遂依
    臺中縣政府93年1 月7 日府地籍字第0930009649號函規定意
    旨，於94年11月17 日 將該土地登記簿登記之「建」地目回
    復為「田」地目，再以94年11月22日雅地登字第0940110352
    號函告知被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，臺中縣政府
    逾3 個月未為訴願決定，亦未延長訴願決定期間，被上訴人
    乃逕行提起行政訴訟。嗣臺中縣政府於95年3 月24日作成府
    訴委字第0950079686 號 訴願決定，駁回被上訴人訴願。
二、被上訴人起訴主張：系爭土地因於85年間由原土地所有權人
    提供不實資料向豐原地政事務所申請變更地目，該所辦理地
    目變更人員審查不實及圖利土地所有權人，而將該土地之地
    目由「田」變更為「建」，系爭土地之上開變更地目行政處
    分，如有違法事由，上訴人固得依行政程序法第117 條規定
    撤銷之，惟依同法第121 條第1 項規定，此撤銷權之行使有
    應自知悉時起2 年內為之之限制。此除斥期間應於90年1 月
    1 日行政程序法施行日起算，至91年12月31日止即已屆滿。
    臺中縣政府於87年8 月3 日以87府地籍字第201521號函知上
    訴人，是上訴人斯時當已知悉系爭土地涉及地目違法變更，
    應儘速查明後辦理更正，則上訴人於94年11月22日以雅地登
    字第09 40110352 號函撤銷系爭土地之地目變更為「建」之
    處分，顯已逾2 年之撤銷權除斥期間。又系爭土地所涉及不
    實申辦地目變更之相關人員，業經臺灣臺中地方法院87年度
    訴字第25 98 號刑事判決罪刑在案，然無論由該判決之事實
    欄及理由欄觀之，涉及犯罪行為之人皆不及於向原所有權人
    張○○購買土地之人或於其上興建建物之人。故購買土地之
    人或於其上興建建物之人應屬善意，繼而從其等買受或取得
    上開不動產，或再輾轉買受、取得者，應皆屬善意取得。是
    原處分依據豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更
    正編定案善惡意者認定基準，推定被上訴人為惡意，應屬違
    誤，其據此所為之行政處分，自屬違誤。另上訴人未舉出此
    基準有何法律授權及符合授權明確性，顯已違反法律保留原
    則等語，求為撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人則以：行政程序法第119 條第3 款及臺中縣政府善惡
    意者認定基準認定之「善、惡意」，係以當事人是否知悉該
    項事實為斷，若知悉即屬惡意，不受保護，反之則為善意，
    應受保護。上訴人於89年間發現前揭違法事實後，既已於土
    地登記簿上為「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理
    中」之註記，且被上訴人於93年3 月10日始因買賣取得並辦
    竣土地所有權移轉登記，則土地登記簿之記載具有公示效力
    ，且該註記係為使善意第三人知悉違法地目變更之情事，以
    避免日後產權糾紛，並兼顧登記之公示及公信原則；又依一
    般不動產買賣交易習慣，買方通常會調查該不動產現狀。由
    此推知，被上訴人於購買本件不動產時，已明知原變更地目
    之處分違法或可得而知其違法，有故意或應注意而未注意之
    重大過失，除符合臺中縣政府善惡意認定基準第1 點第6 款
    規定外，亦構成行政程序法第119 條第3 款所定信賴不值得
    保護之情事。本件上訴人變更地目之處分既已經認定顯然違
    法，且上訴人推定被上訴人為惡意（非善意），因而依據臺
    中縣政府上開函示辦理撤銷原有瑕疵之地目變更行政處分，
    係屬有據。況「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、
    其下級機關及屬官之效力」，為行政程序法第161 條所明定
    ，上訴人自當承臺中縣政府所訂定之決議辦理本件撤銷登記
    。又本件行政處分之對象為被上訴人，亦即上訴人係對被上
    訴人為撤銷地目變更之登記，上訴人在撤銷該行政處分時，
    除考量被上訴人前手之行為外，並需斟酌被上訴人在該土地
    違法地目變更案之身分、地位及其行為，是否符合應撤銷地
    目變更之原因，始為撤銷行政處分。從而，上訴人是否知悉
    撤銷之原因，自應以被上訴人93年3 月10日買賣取得系爭土
    地後新生之具體情形有無撤銷原因為其行政處分之依據，系
    爭土地於行政程序法90年1 月1 日施行時，被上訴人尚非本
    件行政處分之對象，上訴人根本無從考量其有無撤銷原因，
    自無可能知其有撤銷原因，是本件並未逾越行政程序法第
    121 條所規定之2 年撤銷除斥期間等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依上訴人提出
    之豐原地政事務所違失辦理地目變更案件統計表，系爭土地
    因於85年間，由原土地所有權人張○○向豐原地政事務所申
    請變更地目，而該所地目變更承辦人員疑有審查不實及圖利
    土地所有權人之情形，將該土地之地目由「田」變更為「建
    」；另臺中縣政府業以87年8 月3 日87府地籍字第201521號
    函上訴人，稱系爭土地等地目變更及更正編定調查結果，請
    儘速查明後辦理更正等語；再者，臺灣臺中地方法院87年度
    訴字第2598號判決書，其理由欄亦詳載系爭土地違法變更地
    目之情形；又上訴人於89年11月間在系爭土地登記簿為「本
    土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」之註記。是
    系爭土地之變更地目行政處分涉及違法情事，因臺中縣政府
    已於87年間以87年8 月3 日87府地籍字第201521號函知上訴
    人，上訴人此時應已知悉系爭地目違法變更之事實；另上訴
    人審酌當事人之信賴利益及公益之維護等因素，及當事人無
    信賴利益或有信賴利益但不值得保護之情形等因素後，於知
    悉系爭土地涉及地目違法變更時既已存在，系爭土地登記簿
    經上訴人於89年11月間為該土地涉及違法地目變更之註記，
    此有公示作用，繼受系爭土地所有權人亦可推定為非善意，
    無信賴保護利益之問題，此均為上訴人即時可調查及審核之
    事項，上訴人既不須俟92年2 月18日召開「豐原、雅潭地政
    事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議
    （第4 次）」會議，決議訂定善惡意認定基準後，方得撤銷
    上開變更地目之違法行政處分，自不得主張為前開決議後，
    其始知悉系爭土地變更地目之處分有違法事由及有得撤銷之
    原因；且上訴人亦未提出具體事證，證明上開事項係因某種
    事由或不可避免之因素，致其無法及時調查及審核之情形。
    準此，上訴人於87年間知悉系爭土地違法涉及變更地目而有
    撤銷原因之情形，雖行政程序法實施前，撤銷權之行使原無
    2 年除斥期間之限制，而行政程序法自90年1 月1 日施行，
    依首開規定，有2 年除斥期間之限制，是本件撤銷權之除斥
    期間，應於90年1 月1 日行政程序法施行日起算，至91年12
    月31日止屆滿。則上訴人於94年11月17日始將系爭土地登記
    簿所登記「建」地目回復為「田」地目之處分，顯已逾2 年
    之撤銷權除斥期間，被上訴人主張上訴人所為撤銷原核准變
    更系爭土地地目之行政處分，已逾2 年之除斥期間，自屬有
    據。又本件上訴人上開撤銷權因自知悉撤銷原因時起逾2 年
    不行使而消滅，自不得於其後被上訴人取得系爭土地所有權
    時，再行主張另有知悉撤銷原因，重新起算除斥期間，而行
    使撤銷權，因將原處分及訴願決定均予撤銷。
五、本院按：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機
    關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。
    但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重
    大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護
    之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於
    撤銷所欲維護之公益者。」「第一百十七條之撤銷權，應自
    原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」
    行政程序法第117 條、第121 條第1 項分別定有明文。由前
    開規定對照觀之，行政程序法第121 條第1 項規定之「撤銷
    原因」，乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認
    定事實及適用法規之瑕疵；至行政程序法第117 條但書各款
    所規定者，乃阻卻撤銷權發生之事由，而非「撤銷原因」，
    則原處分機關或其上級機關何時知悉行政處分存有阻卻撤銷
    權發生之事由，與開始起算撤銷權之除斥期間無涉，不得謂
    原處分機關或其上級機關對前開阻卻撤銷權發生事由併已知
    悉後，始得開始起算撤銷權行使之除斥期間。另按於行政程
    序法施行前，就撤銷權之行使，法律並無除斥期間之規定，
    則於行政程序法施行前即得行使撤銷權者，於行政程序法施
    行後關於撤銷權之除斥期間，應自行政程序法施行之日起算
    。經查：（一）系爭土地原所有權人張○○於85年間以違法
    之方式申請變更系爭土地地目，豐原地政事務所地目變更承
    辦人員有審查不實及圖利土地所有權人之情形，將該土地之
    地目由「田」變更為「建」；另臺中縣政府業以87年8 月 3
    日87府地籍字第201521號函，將系爭土地等地目變更涉及違
    法情事，函告上訴人，請求儘速查明後辦理更正；上訴人則
    於89年11月間在系爭土地登記簿為「本土地涉及違法地目變
    更，目前正依法處理中。」之註記，是上訴人至遲於此時已
    知悉系爭地目違法變更之事實，而上訴人至94年11月17日將
    系爭土地登記簿登記之「建」地目回復為「田」地目等情，
    為原審依法認定之事實。揆之前開規定及說明，原審以上訴
    人之撤銷權已逾2 年除斥期間未行使，而不得行使，爰判決
    撤銷訴願決定及原處分，經核並無不合。（二）上訴人提起
    上訴雖主張：１、參照行政程序法第121 條、民法第197 條
    第1 項規定，上訴人或其上級機關知有撤銷原因之時間，應
    由被上訴人負舉證責任。惟被上訴人未具體陳述上訴人何時
    知有撤銷原因，亦未舉證證明上訴人知悉有撤銷原因之時點
    ，原判決逕自認定，即有違背上述行政程序法第121 條之違
    背法令情事。２、被上訴人係於93年2 月25日與出賣人吳宗
    霖簽定買賣契約，向其購買系爭土地及地上建物，並於同年
    3 月10日完成所有權移轉登記，是上訴人知被上訴人有撤銷
    原因，應於其為移轉登記之93年3 月10日以後，乃原判決竟
    認本件上訴人撤銷權除斥期間屆滿應自行政程序法90年1 月
    1 日施行時起算，至91年12月31日完成云云，於行政程序法
    90年1 月1 日施行時，被上訴人尚非本件行政處分之對象，
    上訴人根本無從考量其有無撤銷原因，自無可能知其有撤銷
    原因，是原判決顯亦有理由矛盾之違法。３、原判決就本件
    被上訴人於93 年3月10日始繼受系爭土地之事實，及被上訴
    人於93年3 月10 日 繼受系爭土地始有善意與否之認定等情
    ，俱未斟酌，自有判決違背法令情事等語。（三）惟查：１
    、本件上訴人依行政程序法第117 條規定撤銷之行政處分，
    乃其於85年4 月間所為就系爭土地地目登記自「田」變更為
    「建」之處分，而其於接獲臺中縣政府87年8 月3 日87府地
    籍字第201521號函時，或至遲於89年11月間在系爭土地登記
    簿為前開註記時，即知前開行政處分應予撤銷。揆諸前開規
    定及說明，計算本件被上訴人撤銷權行使之除斥期間時，自
    應以行政程序法施行之日即90年1 月1 日起算，而非自本件
    上訴人知悉被上訴人有無阻卻撤銷權發生之事由時開始。上
    訴人主張其撤銷權之行使未逾行政程序法第121 條規定之 2
    年期間云云，並不足採。２、本件被上訴人於原審固未主張
    上訴人何時知悉本件上訴人於85年所為變更地目登記之處分
    有得撤銷之原因，然原審依上訴人所提出之臺中縣政府87年
    8 月3 日87府地籍字第201521 號 函，及其已於89年間於系
    爭土地登記簿為前開註記等情，據以認定上訴人於行政程序
    法施行前即已知悉85年間之變更地目登記之處分存有撤銷原
    因之事實，並非未認定上訴人何時知悉本件地目變更登記處
    分存有撤銷原因之事實，亦無違反行政程序法第121 條規定
    。３、原審業已敘明行政程序法第117 條所定之撤銷權，因
    2 年除斥期間經過而消滅後，無回復之可言，則原審對本件
    被上訴人係於93年3 月10日始繼受系爭土地，及被上訴人繼
    受系爭土地是否善意等事實，原無斟酌之必要。上訴人指摘
    原審就此未為斟酌係屬違法云云，亦不足採。（四）綜上所
    述，本件上訴意旨並無足採，其指摘原判決違誤，求為廢棄
    ，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255 條第
    1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中    華    民    國    97    年    4     月    24    日
                    最高行政法院第一庭
                        審判長法官  鄭  淑  貞  
                              法官  劉  介  中
                              法官  吳  明  鴻  
                              法官  鄭  小  康  
                              法官  帥  嘉  寶  

以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    97    年    4     月    25    日
                              書記官  阮  思  瑩