裁判字號：
臺北高等行政法院 90年度訴字第6417號 行政判決
裁判日期：
民國 91 年 10 月 09 日
案由摘要：
損失補償
臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六四一七號
九十一年十月三日辯論終結
原 告 林蔚哲即私立安琪兒幼稚園
訴訟代理人 洪大明律師
黃莉玲律師
被 告 新竹市政府
代 表 人 林政則（市長）
訴訟代理人 羅秉成律師
複 代 理人 彭亭燕律師
訴訟代理人 詹惠芬律師
右當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告於民國（下同）九十年九月二十八日向被告申請損失補償，主張坐落新竹縣新
竹市○○路○段二九八巷七弄二十號地下一層，依被告所屬工務局核發之使用執照所
載使用用途為幼稚園、里民中心，面積一一一三．○一平方公尺，前經訴外人文教新
城公寓大廈管理委員會（幼稚園之申請創辦人）以八十九年八月二十五日申請書，向
被告申請籌設「私立安琪兒幼稚園」，案經被告派員實地會勘結果，以八十九年九月
十九日（八九）府教前字第六七一三一號函復該管理委員會略以：「准予以該園名義
給予立案參班（大貳班、小壹班），負責人林蔚哲一併准予備查」等語，並發給府
教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」；嗣被告於九十年三月十
三日以（九十）府教前字第一五四一四號函，請文教新城公寓大廈管理委員會儘速召
開全體住戶大會，依公寓大廈管理條例第三條明訂幼稚園使用主體及專用部分規約等
，並請補正幼稚園園舍及土地經法院公證之同意書；訴外人文教新城公寓大廈管理委
員會乃以九十年四月六日文管字第四○七七號函被告略以：「．．二、依教育部台
國字第八八○八二八四六號文之說明，本委員會是自行創辦幼稚園，園舍為本委員
會所共有，並無租賃關係，應毋須公證租用契約。請查明。三、另涉公寓大廈管理條
例所約定專有部分，依該條例施行細則第二條第一款規定，非經載明於規約者不生效
力。本委員會將於四月份舉辦新任主任委員選舉後，立即於（九十）五月份召開會員
大會時一併辦理追認『幼稚園園舍專用』乙案，並載明於管理規約中，以符合法令效
力．．」等語；其後，被告以該幼稚園立案時所檢具文件不符公寓大廈管理條例及幼
稚教育法相關規定，於九十年五月四日以（九十）府教前字第三二七二三號函，撤銷
「私立安琪兒幼稚園」之立案，及命該幼稚園於同年六月底結束營業，並於文到後不
得再招新生等情；原告遂依行政程序法第一百二十六條及第一百二十條之規定，請求
補償其因信賴被告核發使用執照及核准設立幼稚園而進行裝潢、聘僱教師等籌設事宜
，受有支出開辦費、員工資遣費、拆除裝潢費等損失，金額共計新台幣（下同）六百
八十二萬三千零八十元。案經被告於九十年十月二十二日以（九十）府教前字第八○
三四四號函復，略以文教新城公寓大廈管理委員會聲稱係自行創辦「安琪兒幼稚園」
，被告所屬人員乃認該管理委員會具所有權，未要求辦理法院公證，惟經其住戶提出
檢舉，該管理委員會始稱將於九十年五月時再召開會員大會追認，已違公寓大廈管理
條例第三十一條及行政程序法第一百十九條第二款規定，而該幼稚園申請立案時，被
告依所屬工務局八十四年核發之使用執照、該園檢附之室內外配置圖及實地會勘幼稚
園位置位於地面層後才准予立案，惟該幼稚園於八十七年間即違法招生經營並經被告
查察處分，故原告稱係於被告核發立案證書後才進行裝潢、聘僱幼教老師及相關人員
以籌設幼稚園並對外招收學生，與事實不符等語，乃否准原告補償之申請。原告不服
，遂向本院提起給付訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、命被告給付原告新台幣六百八十二萬三千零八十元，及自九十年九月二十八日起
至清償日止按年息百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按原處分機關廢止授予利益之合法行政處分，或撤銷授予利益之違法行政處分，
對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失者，應給予合理之補償，行政程序法
第一百二十六條及第一百二十條定有明文。原告係依行政程序法第一百二十條第
一項及第三項等規定提起損失補償給付訴訟，非依行政訴訟法第四條等規定提起
損害賠償訴訟，被告不查，主張訴願前置主義云云，顯有誤解。
２、參照被告核發之私立幼稚園立案證書上載明核准園名為「私立安琪兒幼稚園」，
足見「私立安琪兒幼稚園」為本件處分之相對人，而「私立安琪兒幼稚園」係原
告林蔚哲所獨資經營，被告核發之幼稚園立案證書亦載明負責人為林蔚哲，是獨
資商號應列經營之負責人為當事人。立案證書雖載明創辦人為新竹市文教新城管
理委員會，惟該幼稚園實際完全由原告負責經營，被告核准對象既為「私立安琪
兒幼稚園」，則本件訴訟以林蔚哲即私立安琪兒幼稚園為原告，並無違誤。又被
告明知新竹市文教新城管理委員會並非該幼稚園園舍及土地之所有權人，仍准予
立案，故原告應有信賴保護原則之適用。
３、訴外人新竹市文教新城管理委員會為使原即設立於新竹市○○路○段二九八巷七
弄二十號地下一層之「安琪兒幼稚園」取得合法執照，乃於八十九年八月二十五
日以原告林蔚哲為負責人，依被告所屬工務局核發之使用執照所載：「新竹市○
○路○段二九八巷七弄二十號地下一層，用途為幼稚園、里民中心，一一一三．
○一平方公尺」，檢附由新竹市文教新城二百五十位住戶共同簽署表明同意之「
文教新城住戶管理委員會八十九年度會員大會決議案」之同意書，向被告申請籌
設「私立安琪兒幼稚園」，經被告於八十九年九月十四日派員前往實地會勘，認
園區使用場地等均符合法令規範，於同年月十九日以（八九）府教前字第六七一
三一號函准予立案三班，同時核發幼稚園立案證書，原告即據以對外繼續招生。
４、原告自始信賴被告所屬工務局核發之使用執照之記載，於新竹市○○路○段二九
八巷七弄二十號地下一層開設幼稚園，而被告派員前往實地會勘時，亦認園區使
用場地等均符合法令規範，始核發幼稚園立案證書，是被告以原告違反幼稚教育
法規定，拒絕賠償原告，顯屬違誤。另被告於九十年十月二十二日以（九十）府
教前字第八○三四四號函，聲稱係於實地會勘幼稚園位置位於地面層後，始准予
立案云云，顯非事實，蓋原告設立幼稚園園區之處所自始未作任何改變，豈可能
產生園區於被告實地會勘與嗣後撤銷立案時，分別位處地面層及地下層？（系爭
建物所在地有一斜坡，因高度落差，從一邊看過去為地面層，從另一邊看過去為
地下層，惟參照系爭建物之使用執照，系爭幼稚園所在地確實位於地下層無誤）
是原告顯係信賴被告所屬工務局核發之使用執照及被告所為核准設立幼稚園之處
分，始對外繼續招生。又被告以地下層不得設置幼稚園等由，撤銷核准設立幼稚
園立案，致原告因停止招生、資遣員工、拆除裝潢，結束營業，受有支出開辦費
、員工資遺費、拆除裝潢費等損失計六百八十二萬三千零八十元，故原告依行政
程序法第一百二十六條及第一百二十條規定，請求被告給付原告六百八十二萬三
千零八十元，補償原告因信賴被告之處分致遭受財產上之損失。
５、被告稱新竹市文教新城管理委員會於申請立案時主張「依據文教新城住戶管理委
員會八十九年度會員大會決議：擬利用本社區公共設施場所創辦安琪兒幼稚園，
並委由林蔚哲先生擔任幼稚園負責人及處理立案事宜。」、「另附決議案同意書
乙份；本會計有三六○位住戶會員，共有二五○位簽章同意本議案，已合乎章程
中超過法定出席率三分之二之規定。」，認該委員會已違反行政程序法第一百十
九條第二款：「對重要事項提供不正確資料或不完全陳述」之規定云云。惟有關
該委員會八十九年八月二十五日所提之申請書，係檢附由文教新城二百五十位住
戶共同簽署表明同意「文教新城住戶管理委員會八十九年度會員大會決議案」之
同意書為據，向被告申請籌設「私立安琪兒幼稚園」，故已對該次決議案經二百
五十位住戶共同簽署同意書之方式通過乙事說明甚詳，並為被告依上開申請書之
記載所得知悉，該委員會並無於上開申請書提及業經區分所有權人會議決議，故
無被告所稱提供不正確資料或不完全陳述等違反行政程序法第一百十九條第二款
之行為，被告拒絕賠償，尚待斟酌。
６、被告於新竹市文教新城管理委員會提出上開幼稚園籌設申請時，已知該園址為該
委員會創辦人所有，符合幼稚教育法第六條規定，予以核准立案，此可參照被告
九十年十月二十二日（九十）府教前字第八○三四四號函載：「故本府承辦人乃
依幼稚教育法認定管理委員會具所有權，未要求管委會辨理法院公證，然因住戶
檢舉函對此有所質疑，本府為求慎重起見，乃就此點請示教育部，並經教育部明
確函示仍須辨理法院公證事宜。」，可知被告於該委員會申請設立時，認不須提
出區分所有權人會議決議，其事後向教育部請示時，經教育部認須經法院公證。
亦即，當時被告亦知該園址係該委員會創辦人所有，而幼稚教育法第六條並無區
分所有權人決議之規定，故被告認定本件並無違反幼稚教育法規定而核發立案證
書，是該委員會自無被告所稱提供不正確資料或不完全陳述等違反行政程序法第
一百十九條第二款之行為。
７、被告於新竹市文教新城管理委員會提出申請幼稚園籌設時，不認為須提出區分所
有權人會議決議文件，嗣不待原告補正即逕行撤銷，顯違信賴保護原則：
⑴該幼稚園對外招生近半年後，被告以九十年三月十三日（九十）府教前字第一五
四一四號函，要求原告限期補正「園舍及土地經法院公證之同意書」及「依公寓
大廈管理條例明訂幼稚園使用主體及專用部分規約」（該函未限定明確補正期限
）。實則，幼稚園教育法第六條雖規定：「設立機關、團體或創辦人應檢具相關
文件，向所在地主管教育行政機關申請立案，其中第二項規定應提出設園園址、
園區所有權證明或租用或借用三年以上經公證之契約。」，惟有關應經公證者，
係租用或借用三年以上之契約，本件園址係創辦人新竹市文教新城管理委員會所
有，原告申請時亦依該規定提出園區所有權證明，並非租賃或借用之場所，無須
提出租用或借用之契約。是被告要求原告提出租用或借用三年以上經公證契約，
於法不合，原告乃於同年四月六日以文管字第四○七七號函復被告，說明該園
舍為委員會所共有，並無租賃關係，毋須公證租用契約書。至補正公寓大廈管理
條例相關規定部分，該委員會亦將於九十年五月份召開會員大會時，辦理追認幼
稚園園舍專用，依法載明於管理規約後，再以專函補正之。
⑵嗣訴外人新竹市文教新城管理委員會確於九十年五月二十七日依法召集區分所有
權人會議，會中通過修正規約中關於公共財產歸屬部分授權管理委員會全權處理
，管理委員會並據以訂定幼稚園專用部分規範如園區申請立案附圖所示之面積，
並以九十年十月三十一日文管字第五○二三號函被告，提出上開補正之文件。
詎被告未待該委員會提出上開補正文件，驟以該委員會申請立案檢附之文件不符
公寓大廈管理條例及幼稚教育法（幼稚園舍以平房或樓房之地面層為限）之相關
規定，以九十年五月四日（九十）府教前字第三二七二三號函撤銷幼稚園立案，
要求於同年六月底結束營業並不得再招收新生，顯違信賴保護原則。原告雖因被
告九十年五月四日（九十）府教前字第三二七二三號函遭受損失，惟參照幼稚教
育法之規定，幼稚園不得設於建築物地下層，是原告認縱對上開函之處分提起訴
願，亦無實益，故並未對之提起救濟。
⑶被告所屬教育局人員蔣偉民、蔡式淵、楊雪娥、陳絲綺等人均曾坦承幼稚園不得
設於地下室，當初係以該理由勒令幼稚園停業，有剪報一份可參，惟坐落新竹市
○○路○段二九八巷七弄二十號地下一層之使用用途為幼稚園，被告明顯具有疏
失，而被告為規避此一責任，改以該幼稚園違反公寓大樓管理條例之規定，復不
待補正，急於撤銷幼稚園之立案，難令原告甘服，故請鈞院傳訊記者會時之報社
記者及被告所屬相關承辦人員到庭證述，以明實情。
⑷訴外人新竹市文教新城管理委員會依被告所屬工務局核發之使用執照所載：「新
竹市○○路○段二九八巷七弄二十號地下一層，用途為幼稚園、里民中心，一一
一三．○一平方公尺」，始依規定於其地下一層申請設立幼稚園，其間並經被告
實地會勘，認園區使用場地等均符合法令規範後，始核准立案，是原告顯係因信
賴被告所屬工務局核發之使用執照及所為核准設立幼稚園之處分，始對外繼續招
生。惟被告以地下層不符設置幼稚園等原因，撤銷上開核准設立幼稚園之立案，
被告應補償原告因信賴被告之處分致遭受財產上之損失。
⑸被告一再認為原告於幼稚園申請立案時之同意書與公寓大廈管理條例之規定不符
，且園舍土地未經公證云云，撤銷幼稚園立案之申請。惟被告既認原告有上開程
序不完備之處，則其核准立案，即有違法。嗣被告曾令原告補正，原告立即以九
十年四月六日文管字第四○七七號函遵令補正告知：「本委員會將於四月份舉
辦新任主任委員選舉後，立即於九十年五月份召開會員大會時一併辦理追認幼稚
園園舍專用乙案，並載明於管理規約中，以符合法令效力，並另以專函補正此份
文件。」，其後亦已補正完成，惟被告不待原告補正，急於撤銷其立案申請，顯
有未當，被告完全漠視原告權益，並稱「要求補正遭原告明確拒絕」云云，顯與
事實不符。
８、原告係「私立安琪兒幼稚園」，乃行政處分之相對人，被告所為撤銷處分，受損
害者為原告，殆屬無疑。另原告於核准立案前招生確屬違法，惟已遭開單處罰，
嗣經核准立案，立案後復遭撤銷，而原告當時正值籌設期間，為申請立案獲准，
投資大量資金，此部分為必然支出，係信賴被告之行政行為所致，應得於請求補
償之列。另參照「新竹市立私立幼稚園籌設、立案申請須知」第二條：「私立幼
稚園籌設完竣，應向本府教育局申請立案」之規定，幼稚園申請立案之前提條件
須籌設完竣，始可申請立案，原告自八十五年六月間開始籌設申請立案，因被告
作業問題、法令變更，直至八十九年九月十九日始核准立案，自被告核准立案後
，原告因信賴被告所屬工務局核發之使用執照及被告所為核准設立幼稚園之處分
，始對外招生，乃信賴被告所為處分致生之損失。至原告所受損害已於本案起訴
時附估價表乙份供參，倘被告執意否認，則依最高法院十八年上字第二七四六號
判例意旨，法院可視實際所受損害之程度以定其標準，並依調查所得，斟酌情形
為之判斷。
９、綜上所述，原告因信賴被告核發之使用執照及核准「安琪兒幼稚園」立案之授益
處分，於籌設期間（即申請立案獲核准前）即須支出相當資金如裝潢及水電工程
費、空調管線工程費、籌備期間人事薪資、行政庶務雜費等，並聘僱師資及行政
人員，以獲被告審核通過立案。惟該幼稚園經核准立案後，被告以原告未檢附創
辦時園舍及土地經法院公證之同意書及依公寓大廈管理條例規定補正幼稚園使用
主體及專用部分規約為由，註銷該幼稚園立案證書，原告信賴被告核發之建物使
用執照及所為核准幼稚園立案之行政處分所支出費用、遭撤銷立案後資遣人員、
拆除裝潢費用等支出及商譽損失等，被告均應予以補償。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、本件係訴外人新竹市文教新城管理委員會向被告申請籌設「私立安琪兒幼稚園」
，經被告以八十九年九月十九日（八九）府教前字第六七一三一號函准立案，此
有該委員會八十九年八月二十五日之申請書、被告八十九年九月十九日（八九）
府教前字第六七一三一號函及幼稚園立案證書可稽。原告林蔚哲僅係該委員會於
申請籌設時報備之幼稚園負責人，非被告所為核准幼稚園立案之相對人，亦即，
當初向被告申請籌設「私立安琪兒幼稚園」之相對人及嗣後被告發現違法而撤銷
該幼稚園立案之相對人均係新竹市文教新城管理委員會，並非原告，原告既非上
開授益處分之相對人，不得依行政程序法第一百二十條或第一百二十六條規定提
起本件給付損失補償之訴，原告據以提起本件行政訴訟，當事人顯不適格。另有
關被告核准該委員會籌設「私立安琪兒幼稚園」之處分，經被告事後發現違法予
以撤銷，並非廢止該處分，原告依行政程序法第一百二十六條廢止授益處分之信
賴補償規定據以請求，容有誤解。
２、行政訴訟係採訴願前置主義，原告未經訴願程序即逕行提起本件訴訟，顯不合程
式：
⑴按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，
經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願
決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫
用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定
，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「提起
行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」、「人民
與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外
之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前
項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項
提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。除別有
規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」行政訴訟法第四條、第
七條及第八條定有明文。
⑵原告稱其係「私立安琪兒幼稚園」核准立案之受益人，被告撤銷該幼稚園立案核
准之處分，造成原告損害，應對原告因信賴該處分致遭受財產上之損失予以合理
補償云云。惟原告既認被告撤銷「私立安琪兒幼稚園」立案之處分造成其損害，
應依行政救濟程序提起訴願，並於訴願遭駁回時，提起撤銷訴訟，以資救濟。另
依行政程序法第一百二十條：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人．
．，為撤銷之機關應給予合理之補償。」之規定，足證受益人得依該條請求之前
提，係行政機關所撤銷者為一授予利益之行政處分，且該處分係屬違法，而受益
人據以請求基礎之處分是否違法，須經行政訴訟判決確定始可，故有關違法行政
處分之認定，係經撤銷訴訟為之，而非給付訴訟。
⑶按行政訴訟法第八條第二項規定，給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者
，應於依同法第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。另依同法第四
條規定，提起撤銷訴訟，須先經訴願程序，原告未經訴願程序即逕行提起本件訴
訟，程式顯有未合。
⑷行政程序法第一百二十一條第二項雖有補償請求權時效之規定，惟行政訴訟法第
八條第二項亦明白規定給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於提起
撤銷訴訟時，併為請求，另倘原告未為請求時，審判長應告以得為請求。從而，
上開時效之規定，顯係保障當事人有未於撤銷訴訟時併為補償之請求者，得於法
定時效屆至前，以原行政處分為違法且業經撤銷為由，另行提起給付之訴，原告
率然逕行提起本件訴訟，即有未合。
３、依行政程序法第一百二十條第一項規定之反面解釋，倘受益人有同法第一百十九
條所列不值得保護之情形，不得請求損失補償，而依同法第一百十九條規定，受
益人以詐欺，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該
資料或陳述作成行政處分者，其信賴不值得保護。另按公寓大廈管理條例第三條
第一項第七款及第八款規定：「區分所有權人會議：指區分所有權人為共同事務
及涉及權利義務之有關事項，召集全體區分所有權人所舉行之會議。管理委員會
：指住戶為執行區分所有權人會議決議事項暨公寓大廈管理維護工作，互選管理
委員若干人設立之組織。」，又按同條例第三十一條第一項第五款規定：「區分
所有權人共有部分約定專用或約定共用部分，應經區分所有權人三分之二以上及
其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及區分所有
權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之。」，即應經區分所有權
人會議之特別決議行之。
４、依幼稚教育法第六條，設立機關、團體或創辦人應檢具相關文件，向所在地主管
教育行政機關申請立案，其中第二項規定應提出設園園址、園舍所有權證明或租
用或借用三年以上經公證之契約之規定，有關「私立安琪兒幼稚園」之設置創辦
，事前未經新竹市文教新城區分所有權人會議通過，亦未將該幼稚園園舍及土地
約定專用部分載明於規約：
⑴「私立安琪兒幼稚園」園址係位於新竹市○○段九四四、九四五、九四五—一、
九四六地號土地，屬該全體區分所有權人共有部分，其約定專用應經區分所有權
人會議依法決議。上開幼稚園申請創辦人新竹市文教新城管理委員會八十九年八
月二十五日申請書就「園址所有權證明」提出說明略以：「茲依據文教新城住戶
管理委員會八十九年度會員大會決議案：擬利用本社區公共設施場所創辨安琪兒
幼稚園。並委由林蔚哲先生擔任幼稚園負責人及處理立案事宜，」、「另附決議
案同意書乙份，本會計有三六○住戶會員，只有二五○位簽章同意本議案，已合
乎章程中超過法定出席率三分之二之規定。」，另參照原告九十一年七月二十九
日準備書狀所載，其自承上開決議並非召開區分所有權人會議之決議，係由住戶
簽署同意書通過，故關於創辦「私立安琪兒幼稚園」之決議顯不符法定要件。
⑵原告提出之同意書，乃文教新城所有權人同意安琪兒幼稚園申請立案簽署名冊，
該同意書僅得證明簽署者同意幼稚園立案，非同意渠等共有之該幼稚園園舍及土
地約定專用之意，足證該文教新城八十九年度會員大會未曾有該幼稚園園舍同意
約定專用之討論。且參照原告九十年四月六日文管字第四○七七號函，亦明白
表示關於幼稚園使用主體約定專用部分，將俟九十年五月召開會員大會時，始追
認並載明於規約，顯見其先前並未召開區分所有權人會議討論該案。
５、新竹市文教新城管理委員會雖於八十九年八月二十五日申請書中陳述業經該社區
「八十九年度會員大會決議案：擬利用本社區公共設施場所創辦安琪兒幼稚園」
云云，經被告所屬承辦人誤信為真簽准立案，惟事後經人檢舉發現本件申請人並
未召開區分所有權人會議決議上開共有部分約定供幼稚園專用之事實，且其同意
使用未經法院公證，經教育部核覆後，被告乃於九十年三月十三日以（九十）府
教前字第一五四一四號函請新竹市文教新城管理委員會補正，該委員會函復拒絕
辦理法院公證，且表示擬於同年五月始召開會員大會，辦理追認幼稚園園舍專用
，顯見先前並未召開區分所有權人會議，圖以追認方法補救。
６、換言之，「私立安琪兒幼稚園」之創辦人新竹市文教新城管理委員會明確拒絕補
正經公證之所有權人同意「私立安琪兒幼稚園」使用園舍及土地之同意書，而該
幼稚園園舍及土地之所有權人並非「新竹市文教新城管理委員會」，乃新竹市文
教新城之全體區分所有權人所共有，被告依幼稚教育法規定，命創辦人新竹市文
教新城管理委員會補正其園舍及土地經法院公證之租用或借用三年以上之同意書
，並無不當，其創辦人新竹市文教新城管理委員會明確拒絕補正，被告據以撤銷
該幼稚園之立案，亦無不當。八十九年九月十四日實地會勘時，該幼稚園係位於
地面層（基地層），且戶外設有一露天廣場，系爭建物使用執照雖註明地下一層
（Ｂ１），惟實際使用情形可能為地面層。至原告稱被告所屬教育局人員蔣偉民
、蔡式淵、楊雪娥、陳絲綺等人均曾坦承幼稚園不得設於地下室，當初係以該理
由勒令幼稚園停業，有剪報一份可參云云，惟據被告所屬教育局相關承辦人員表
示，被告未曾召開記者會公開說明，而相關人員倘接受有關本案之採訪詢問時，
均明確表示該幼稚園立案之所以撤銷，係因檢具之文件不符相關規定所致，該報
導與事實不符，應予釐正。
７、創辦人新竹市文教新城管理委員會九十年四月六日文管字第四○七七號拒絕補
正之函文，主張教育部台國字第八八○八二八四六號函，惟參照該函之記載：
「主旨：有關私立幼稚園申請立案所用土地涉及公寓大廈管理條例中之約定共用
部分疑義乙案，復如說明，請查照。．．說明：二、查依幼稚教育法施行細則第
六條第二款規定，申請立案應檢具園舍所有權證明或租用或借用三年以上經公證
之契約，函中所附僅為經認證之協議書，並非經公證之租用契約書。三、另涉及
公寓大廈管理條例所定約定專用部分之規定，依該條例施行細則第二條第一款規
定，約定專用部分之範圍及使用主體非經載明於規約者，不生效力。據函中說明
，該社區起造人尚未召集區分所有權人召開所有權人會議議定規約及向地方主管
機關報備，故所附經認證之協議書，假前開規定，在效力上不無疑義。四、爰此
，本案有關該擬申請立案之幼稚園所擬租用之園舍，似宜先符合公寓大廈管理條
例有關規定後，再依幼稚教育法施行細則第六條第二款規定向院辦理公證。」，
故「私立安琪兒幼稚園」之創辦人稱依上開教育部函釋，毋須公證租用契約書云
云，並非事實。
８、訴外人新竹市文教新城管理委員會明知並未召開區分所有權人會議決議共有部分
約定予幼稚園專用事實，竟於申請書上為虛偽不實之陳述，且故意不為完整之陳
述（未提供決議會議紀錄），以此詐術使被告所屬承辨人陷於錯誤，誤以為新竹
市文教新城管理委員會已提出有效之所有權證明而核准立案。該委員會之行為有
失誠信，揆諸行政程序法第一百十九條第一款及第二款規定，顯不值得保護。另
原告請求損失補償六百八十二萬三千零八十元部分，被告否認原告受有損失，蓋
本件幼稚園係新竹市文教新城管理委員會所創辦，原告並非創辦人，並無損失。
９、按幼稚園申請立案之前提條件須籌設完竣，原告自八十五年間即開始籌設，若依
民眾之檢舉，原告於當年度即已招生，而依被告之資料，至遲原告於八十七年間
即曾因未核准立案招生上課遭被告解散及罰鍰處分，此有被告八十七年八月三十
一日八七府教國字第六五七六八號函可參，原告稱因信賴本件幼稚園核准立案之
授益處分，始對外招生，受有裝潢水電等損失，並不實在。亦即，有關「安琪兒
幼稚園」於新竹市文教新城管理委員會申請設立前，實際自八十六、七年間即有
未經立案違法經營之事實，其硬體如裝潢水電、空調管線等工程費用及開辦、人
事薪資、廣告行銷等費用原即存在，非信賴本件授益處分而生之損失。況其請求
鑑價費用亦無依據，且鑑價過高，似未估算折舊，故被告對原告所提費用明細及
附件資料均否認其實在。
理 由
一、被告代表人原為蔡仁堅，嗣變更為林政則，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合
，應予准許。
二、本件係訴外人文教新城公寓大廈管理委員會（幼稚園申請創辦人）於八十九年八
月二十五日向被告申請籌設「私立安琪兒幼稚園」，案經被告派員實地會勘結果
，以八十九年九月十九日（八九）府教前字第六七一三一號函復該管理委員會略
以：「准予以該園名義給予立案參班（大貳班、小壹班），負責人林蔚哲一併准
予備查」等語，並發給府教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案
證書」；嗣被告於九十年三月十三日以（九十）府教前字第一五四一四號函，請
文教新城公寓大廈管理委員會儘速召開全體住戶大會，依公寓大廈管理條例第三
條明訂幼稚園使用主體及專用部分規約等，並請補正幼稚園園舍及土地經法院公
證之同意書；訴外人文教新城公寓大廈管理委員會乃以九十年四月六日文管字
第四○七七號函被告略以：「．．二、依教育部台國字第八八○八二八四六號
文之說明，本委員會是自行創辦幼稚園，園舍為本委員會所共有，並無租賃關係
，應毋須公證租用契約。請查明。三、另涉公寓大廈管理條例所約定專有部分，
依該條例施行細則第二條第一款規定，非經載明於規約者不生效力。本委員會將
於四月份舉辦新任主任委員選舉後，立即於（九十）五月份召開會員大會時一併
辦理追認『幼稚園園舍專用』乙案，並載明於管理規約中，以符合法令效力．．
」等語；其後，被告以該幼稚園立案時所檢具文件不符公寓大廈管理條例及幼稚
教育法相關規定，於九十年五月四日以（九十）府教前字第三二七二三號函，撤
銷「私立安琪兒幼稚園」之立案，及命該幼稚園於同年六月底結束營業，並於文
到後不得再招新生；原告遂依行政程序法第一百二十六條及第一百二十條之規定
，請求補償其因信賴被告核發使用執照及核准設立幼稚園而進行裝潢、聘僱教師
等籌設事宜，受有支出開辦費、員工資遣費、拆除裝潢費等損失，金額共計六百
八十二萬三千零八十元；案經被告於九十年十月二十二日以（九十）府教前字第
八○三四四號函復，略以文教新城公寓大廈管理委員會聲稱係自行創辦「安琪兒
幼稚園」，被告所屬人員乃認該管理委員會具所有權，未要求辦理法院公證，惟
經其住戶提出檢舉，該管理委員會始稱將於九十年五月時再召開會員大會追認，
已違公寓大廈管理條例第三十一條及行政程序法第一百十九條第二款規定，而該
幼稚園申請立案時，被告依所屬工務局八十四年核發之使用執照、該園檢附之室
內外配置圖及實地會勘幼稚園位置位於地面層後才准予立案，惟該幼稚園於八十
七年間即違法招生經營並經被告查察處分，故原告稱係於被告核發立案證書後才
進行裝潢、聘僱幼教老師及相關人員以籌設幼稚園並對外招收學生，與事實不符
等語，乃否准原告補償之申請；以上各情，有訴外人文教新城公寓大廈管理委員
會八十九年八月二十五日申請書及其附件資料、被告八十九年九月十四日「新竹
市私立幼稚園申請立案會勘記錄表」、被告八十九年九月十九日（八九）府教前
字第六七一三一號函、府教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案
證書」、被告九十年三月十三日（九十）府教前字第一五四一四號函、訴外人文
教新城公寓大廈管理委員會九十年四月六日文管字第四○七七號函、被告九十
年五月四日（九十）府教前字第三二七二三號函、原告九十年九月二十八日致被
告之賠償申請書、被告九十年十月二十二日（九十）府教前字第八○三四四號函
、被告八十七年八月三十一日八七府教國字第六五七六八號函附處分書、被告八
十八年六月二十八日八八府教國字第四四六七一號函、新竹市未立案幼稚園查核
表（查核日期：八十九年七月四日上午十時正）等影本附原處分卷及本院卷可稽
，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、按人民祇須主張授予利益之違法行政處分經撤銷後，或原處分機關依行政程序法
第一百二十三條第四款（行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止
該處分對公益將有危害者）、第五款（其他為防止或除去對公益之重大危害者）
規定廢止授予利益之合法行政處分後，其有因信賴該處分致遭受財產上之損失者
，即得分別依行政程序法第一百二十條或第一百二十六條規定，請求給予合理之
補償。至於人民是否實際因授予利益之違法行政處分之撤銷，或行政程序法第一
百二十三條第四款、第五款規定授予利益之合法行政處分之廢止，致遭受財產上
之損失，以及人民是否有信賴不值得保護之情形，核屬其損失補償之請求是否有
理由之問題。原告以其為「私立安琪兒幼稚園」之負責人及捐資人，有被告府
教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」、申請幼稚園立案時
之「推薦證明書」為憑，則原告主張其因被告撤銷授予利益之違法行政處分或廢
止授予利益之合法行政處分後，有因信賴該處分致遭受財產上之損失之情形，據
此訴請損失補償，即為適格之原告，當無被告所指原告為當事人不適格之問題。
四、有關被告主張原告未經訴願程序即逕行提起給付訴訟，顯不合程式乙節。按行政
訴訟法第四條之撤銷訴訟及第五條之課予義務訴訟，固採訴願前置主義，惟行政
訴訟法第七條之損害賠償或財產給付之請求及第八條之給付訴訟，則非採訴願前
置主義，是被告主張原告應先經訴願程序始得提起給付訴訟，否則其起訴不合程
式（應為起訴不備其他要件之誤）乙節，當無足取。況原告於本院行準備程序及
言詞辯論時均稱「．．因被告通知系爭幼稚園因設於建物地下層，與幼稚教育法
規定不符，且經被告所屬相關承辦人員告知無法補正，並據以撤銷系爭幼稚園立
案證書，原告對此深感絕望，開始拆除相關設備並資遣聘僱人員，且對該行政處
分亦未再提起行政救濟．．」等語，足知原告對於被告九十年五月四日（九十）
府教前字第三二七二三號函所為撤銷「私立安琪兒幼稚園」之立案、命該幼稚園
於同年六月底結束營業，及於文到後不得再招新生之處分，並未予以爭執，本件
原告係依行政程序法第一百二十條第三項：「關於補償之爭議及補償之金額，相
對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」及行政程序法第一百二十六條第
二項：「第一百二十條第二項、第三項．．之規定，於前項補償準用之。」之規
定，認為該授予利益之違法行政處分之撤銷，或授予利益之合法行政處分之廢止
，使其遭受財產上之損失，乃逕行提起給付訴訟，核與行政訴訟法第八條第二項
所謂「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者」之情形有間，自不生
被告所訴原告應依行政訴訟法第八條第二項規定，於依同法第四條第一項或第三
項提起撤銷訴訟時併為請求之問題，否則，無異鼓勵對於授予利益之違法行政處
分之撤銷或授予利益之合法行政處分之廢止並無爭議之人民，為具備提起訴訟之
要件，再事爭執，而此殊非行政程序法第一百二十條及第一百二十六條所由設之
目的。
五、被告係以「私立安琪兒幼稚園」立案時所檢具文件不符公寓大廈管理條例及幼稚
教育法相關規定，而於九十年五月四日以（九十）府教前字第三二七二三號函，
撤銷「私立安琪兒幼稚園」之立案、命該幼稚園於同年六月底結束營業，及於文
到後不得再招新生【詳被告九十年五月四日（九十）府教前字第三二七二三號函
之內容】；亦即，被告係以其八十九年九月十九日（八九）府教前字第六七一三
一號函及所發給府教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」
之授益處分為違法而予撤銷，非以該授益處分為合法而予廢止，是原告主張依行
政程序法第一百二十六條廢止合法授益處分之信賴補償規定據以請求損失補償，
並無理由。
六、至於原告主張依行政程序法第一百二十條撤銷違法授益處分之信賴補償規定請求
損失補償乙節，其爭點厥為原告是否有信賴被告八十九年九月十九日（八九）府
教前字第六七一三一號函及所發給府教前字第六七一三一號「新竹市公、私立
幼稚園立案證書」之授益處分致遭受財產上之損失者【按被告所屬工務局工使
字第○四四八號使用執照，非屬對於原告直接發生法律效果之行政處分；而被告
撤銷上開授予利益之行政處分即九十年五月四日（九十）府教前字第三二七二三
號函，如前所述，兩造並未加以爭執】。經查：
１、按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⑴須有信賴
基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其
他行為）；⑵信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包
括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣
後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⑶信賴值得保護
：即當事人之信賴，必須值得保護，如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得
國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料
或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其
信賴不值得保護（行政程序法第一百十九條規定、改制前行政法院八十四年度判
字第六五一號判決、林錫堯著「行政法要義」第五三至五六頁等參照）。
２、被告八十九年九月十九日（八九）府教前字第六七一三一號函「准予以該園名義
給予立案參班（大貳班、小壹班），負責人林蔚哲一併准予備查」以及所發給
府教前字第六七一三一號「新竹市公、私立幼稚園立案證書」之授益處分，係依
據訴外人文教新城公寓大廈管理委員會（幼稚園申請創辦人）八十九年八月二十
五日之申請書及其附件資料而為。查該申請書係載以：「說明：一、茲依據文教
新城住戶管理委員會八十九年度會員大會決議案：擬利用本社區公共設施場所創
辦〝安琪兒幼稚園〞。並委由林蔚哲先生擔任幼稚園負責人及處理立案事宜。二
、另附決議案同意書乙份；本會計有360位住戶會員，共有250位簽章同意本議案
，已合乎章程中超過法定出席率三分之二之規定。」等語，而其「房地借用同意
書」則署名「立同意書人房地所有權人：文教新城公寓大廈管理委員會」。然查
，文教新城住戶管理委員會並未於八十九年度會員大會作成「擬利用本社區公共
設施場所創辦〝安琪兒幼稚園〞。並委由林蔚哲先生擔任幼稚園負責人及處理立
案事宜」之決議案，對此原告已坦承不諱，且該幼稚園所使用房地之所有權為該
大廈全體住戶所有，對此兩造亦不爭執；惟該幼稚園申請籌設時，卻於申請書中
陳述「茲依據文教新城住戶管理委員會八十九年度會員大會決議案．．」等語，
而其「房地借用同意書」之房地所有權人則載以「文教新城公寓大廈管理委員會
」，非大廈全體住戶，足知其對重要事項已提供不正確資料及為不完全陳述【嗣
被告查覺文教新城公寓大廈管理委員會並未召開區分所有權人會議決議共有部分
約定供幼稚園專用之事實，且其同意使用未經法院公證，乃以九十年三月十三日
（九十）府教前字第一五四一四號函，請文教新城公寓大廈管理委員會儘速召開
全體住戶大會，依公寓大廈管理條例第三條明訂幼稚園使用主體及專用部分規約
等，並請補正幼稚園園舍及土地經法院公證之同意書；文教新城公寓大廈管理委
員會於九十年四月六日以文管字第四○七七號函被告略以：「．．二、依教育
部台國字第八八○八二八四六號文之說明，本委員會是自行創辦幼稚園，園舍
為本委員會所共有，並無租賃關係，應毋須公證租用契約。請查明。三、另涉公
寓大廈管理條例所約定專有部分，依該條例施行細則第二條第一款規定，非經載
明於規約者不生效力。本委員會將於四月份舉辦新任主任委員選舉後，立即於（
九十）五月份召開會員大會時一併辦理追認『幼稚園園舍專用』乙案，並載明於
管理規約中，以符合法令效力．．」等語，更足證明其八十九年八月二十五日申
請書及其附件資料之不正確及不完全】。按公寓大廈管理條例第三條第一項七款
、第八款及第三十一條第一項第五款規定：「區分所有權人會議：指區分所有權
人為共同事務及涉及權利義務之有關事項，召集全體區分所有權人所舉行之會議
。」、「管理委員會：指住戶為執行區分所有權人會議決議事項暨公寓大廈管理
維護工作，互選管理委員若干人設立之組織。」、「區分所有權人會議之決議，
關於下列各款事項，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三
分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分
所有權四分之三以上之同意行之：．．五、約定專用或約定共用事項。」，次按
幼稚教育法第六條第二項第二款、第三項及同法施行細則第六條第二款規定：「
私立幼稚園應由設立機關、團體或創辦人擬具設園計劃載明左列事項，報請所在
地主管教育行政機關核准後籌設之：．．二、擬設幼稚園之園址、面積、園舍圖
。．．」、「私立幼稚園籌設完竣，應報請所在地主管教育行政機關立案，經核
准後始得開辦招生。」、「私立幼稚園依本法第六條之規定籌設完竣後，由設立
機關、團體或創辦人檢具左列文件，向所在地主管教育行政機關申請立案：．．
二、設園園址、園舍所有權證明或租用或借用三年以上經公證之契約。．．」，
文教新城公寓大廈管理委員會以及該管理委員會委任擔任幼稚園負責人之原告，
對前開法律規定之申請籌設及申請立案之重要事項已提供不正確資料及為不完全
陳述，已如所述，致被告誤認「安琪兒幼稚園」已取得園址實際所有權人之同意
，而作成准予該幼稚園籌設及立案之行政處分，依據行政程序法第一百十九條第
二款：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰．．二、對重要事
項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處
分者。．．」之規定，原告自有信賴不值得保護之情形，其訴請被告予以損失補
償，並無理由。
３、況原告於被告作成准予該幼稚園籌設及立案之行政處分前，於八十七年間即未經
合法立案在新竹市○○路○段二九八巷七弄二十號Ｂ１（即准予籌設立案之現址
）開設「安琪兒幼稚園」，而為被告以八十七年八月三十一日八七府教國字第六
五七六八號函裁處罰鍰六萬元，嗣以八十八年六月二十八日八八府教國字第四四
六七一號函移送法院強制執行，八十九年六月經民眾檢舉，被告再於八十九年七
月四日查核屬實有案，此有上開函、處分書及「新竹市未立案幼稚園查核表」等
影本附本院卷足憑，且為原告所不爭，則原告並非因信賴被告之准予籌設立案之
行政處分而展開具體的開設幼稚園之行為，因此，原告所主張其信賴行為與信賴
基礎間並不具有因果關係。
４、查被告九十年五月四日（九十）府教前字第三二七二三號函所為撤銷「私立安琪
兒幼稚園」之立案、命該幼稚園於同年六月底結束營業，及於文到後不得再招新
生之處分，其理由乃該幼稚園立案時所檢具文件不符公寓大廈管理條例及幼稚教
育法相關規定（詳該函說明二）；原告主張被告於八十九年九月十四日會勘時已
知悉該幼稚園係申請籌設於地下層，既與幼稚教育法施行細則第八條前段「幼稚
園園舍以平房或樓房之地面層為限」之規定不符，即應不准其籌設立案云云，被
告則以其撤銷授予利益之違法行政處分，並非以該幼稚園不得設於建物地下層為
理由；惟姑不論被告是否有以該幼稚園不得設於建物地下層為由而撤銷原核准幼
稚園籌設立案之行政處分，如前所述，原告已有信賴不值得保護之情形，且原告
既為幼稚園之負責人，亦應負有知悉並遵守相關幼稚教育法規之義務，則被告原
核准幼稚園籌設立案之行政處分縱與有過失【按被告八十九年九月十四日「新竹
市私立幼稚園申請立案會勘記錄表」之會勘地點，及府教前字第六七一三一號
「新竹市公、私立幼稚園立案證書」之園址，均載明為建物地下一層（Ｂ１）】
，亦不因此而使得原告之利益應受到信賴保護。
七、綜上，本件原告核有行政程序法第一百十九條第二款「對重要事項提供不正確資
料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」之情形，
其信賴不值得保護，是被告拒絕其損失補償之請求，於法並無不合。從而，原告
訴請被告給付其新台幣六百八十二萬三千零八十元，及自九十年九月二十八日起
至清償日止按年息百分之五計算之利息乙節，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富
法 官 曹瑞卿
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判
決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人
數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
書記官 方偉皓
資料來源：
臺北高等行政法院裁判書彙編（91年版）第 559-589 頁