裁判字號：
臺中高等行政法院 92年度訴字第534號 行政判決
裁判日期：
民國 92 年 09 月 30 日
案由摘要：
區域計畫法
臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第五三四號
九十二年九月十六日辯論終結
原 告 邱進忠
訴訟代理人 邱林玉英
被 告 彰化縣政府
代 表 人 翁金珠
訴訟代理人 柯銘池
右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年五月十四日台內訴
字第○九二○○○三五二○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落彰化縣溪州鄉○○○段四○○之三地號一般農業區農
牧用地土地，面積○．○二一九公頃，經彰化縣警察局北斗分局於九十二年一月
三日查獲原告未經申請核准僱工採取土石。被告機關認定原告違反區域計畫法第
十五條第一項非都市土地使用管制之規定，遂依同法第二十一條第一項規定裁處
原告新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。原告不服，指
稱系爭土地土質硬，且分為三區，不利耕耘機耕土，故買土填平，因原告不懂誤
觸法律，即重罰最高額三十萬元，顯有違比例原則云云，提起訴願，亦遭駁回，
遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張之理由：
⒈查訴願決定書理由二略謂「且訴願人及陳姓挖土司機於九十二年一月三日偵訊
（調查）筆錄中均稱，系爭土地開挖之規模為長約四公尺，寬約三公尺，深度
約三公尺，沙石堆置現場約四十立方公尺之沙石，並有現場照片附卷可證」云
云，惟查所謂挖三公尺處，係指將挖土沙填置於旁之灌溉水溝中，並無運送變
賣圖利之情，況且被填水溝中之沙土早已恢復並填回稻田中，此有照片可證，
實有至現場履勘了解現狀必要，訴願決定就此未查容有草率之處，原告實際並
非僱工採取土石運走變賣圖利情事，原處分認事用法有誤。且原告確為改良土
地而買田土填地，並未擅自採取土石，此有鄰地所有人邱炳楠等人出具證明書
可證，亦可傳訊證人邱進隆、邱炳楠等人到庭作證，待證原告並無違法採取土
石之情事。
⒉如前所述，本件原告非故意採取土石，變更地形地貌，僅本於購買泥土來填平
，以利灌溉及對種植農作物搬送起降較方便，並無違規之故意，按諸司法院之
大法官會議解釋第二七五號及四九五號解釋意旨，應不具可罰性，何況原處分
機關並未就系爭土地有公告為管制區之事實，舉證證明，原處分就此認事用法
有誤。
⒊按行政行為採取之方法應有助於目的達成，且應選擇對人民權益損害最少，衡
酌損益，合乎比例，此即為比例原則（不用大砲打小鳥），行政程序法第七條
定有明文。如前所述原告並非故意採取土石，情節尚非重大，原告務農為生一
期稻作一分地收獲亦才獲利二、三千元而已，如遇颱風水災，則血本無歸，毫
無獲利可言，此為務農者之心聲與無奈。惟查原處分卻以最高額重罰三十萬元
，顯以「用大砲打小鳥」，有違公法上帝王條款「比例原則」，復有違憲法保
障人民生存權、財產權之意旨，難以令人折服，原決定就此未說明理由，亦有
理由不備之違法，難以令人折服。
⒋綜上，原處分未盡調查證據之能事，認事用法有誤，其處分有違比例原則，為
此依法提起本件行政訴訟，懇請撤銷原處分，保障權益以維生存。
㈡被告答辯之理由：
⒈按區域計畫法第二十一條第一項：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，
由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限
期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」非都市土地使用管制
規則第四條：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機
關依法管制外，按其編定使用地類別，依本規則規定管制之。」及第五條：「
非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使
用。」非都市土地容許使用執行要點第四點：「使用各種使用地，應符合附件
一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除
法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」
⒉又內政部九十年二月十九日台九十內營字第九○八二五四六號函說明三：「關
於區域計畫法第二十一條及第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二
十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二
十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人
、使用人或管理人等；而司法院大法官釋字第二七五號已明示：『人民違反法
律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要
，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為
義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證
證明自己無過失時，即應受罰』．．．故對土地所有權人（含各共有人）、地
上物所有人、使用人或管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視
該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個
別處罰之。」
⒊本案土地未向主管機關申請核准，即先行開挖土石形成巨大漥地，原告雖訴稱
其行為係為購買泥土來填平，以利灌溉及對種植農作物搬送起降較方便，原處
分違反比例原則云云，然依平均地權條例施行細則第十二條規定，土地所有權
人從事土地改良，應申請驗證登記，本件原告於偵訊（調查）筆錄坦言未向主
管機關申請整地開挖。且原告及挖土機司機於偵訊（調查）筆錄中均稱，系爭
土地開挖之規模為長約四公尺，寬約三公尺，深度約三公尺，原告稱純為改良
土質，似已超出耕作之需要，是原告違法變更系爭土地之地形地貌之事實明確
，故本府依據區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十二年一月二十八日府
地用字第○九二○○一八三二二號處分書處原告三十萬元之罰鍰，並限於文到
三日內恢復原狀，於法並無不當，原告提起行政訴訟，顯無理由，謹請予以駁
回。
理 由
一、本件被告以原告所有坐落彰化縣溪州鄉○○○段四○○之三地號一般農業區農牧
用地土地，面積○．○二一八公頃，經彰化縣警察局北斗分局於九十二年一月三
日查獲原告未經申請核准僱工採取土石。被告機關認定原告違反區域計畫法第十
五條第一項非都市土地使用管制之規定，遂依同法第二十一條第一項規定裁處原
告三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。原告不服，指稱系爭土地土質硬
，且分為三區，不利耕耘機耕土，故買土填平，因原告不懂誤觸法律，即重罰最
高額三十萬元，顯有違比例原則云云，提起訴願，亦遭決定駁回，雖非無見。
二、惟按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制
其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，
應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定
使用地類別，應依其容許使用之項目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大
建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，
得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）
政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用及期限．．．」行為時
非都市土地使用管制規則第五條第一項及第六條第一項分別定有明文。非都市土
地使用管制規則第六條第四項附表一「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧
用地之容許使用項目包括採取土石（限於採取當地土石）及臨時堆置收納營建剩
餘土石方（僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地）。次按「使用各種使用地，應符
合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者
，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」復為非都市土地容許使用執行
要點第四點所明定。
三、經查，系爭土地前經被告依區域計畫法第十五條及第十六條規定，以六十九年五
月二十九日六九彰府地用字第六○六四號公告編定為農牧用地，實施非都市土地
分區使用管制之事實，有被告前述公告及土地使用編定清冊在卷可稽。而原告就
其未經申請核准，僱工在其所有系爭土地上採取土石乙節，亦不爭執。然據原告
陳明其在系爭土地上採取土石，目的是要墊高填平系爭土地旁之道路，以利通行
，此事實業據證人陳銀達、彭喬勇於偵訊時證述在案，有該偵訊筆錄附卷可憑。
又原告採取土石修補道路後，復購買泥土填平以利農作，並未變更地形地貌，此
亦有其提出之照片附卷可證。準此，原告之行為係上開非都市土地使用管制規則
及非都市土地容許使用執行要點所容許使用之項目，並無違反上開規定，被告予
以處罰，自有未合。至於原告改良土地未依平均地權條例施行細則第十二條之規
定申請驗證登記，核屬另一問題，蓋被告機關於本件處分書內違規事實摘要欄僅
記載「未經許可擅採取土石」，則本院除審查此部分是否違法外，其餘部分並非
本院所得審究之範圍。次查，行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決
定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則
、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行
政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原
則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，
行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則
。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項
目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之
方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不
利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權
衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，
並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足
當之（九十年一月一日施行之行政程序法第七條參照）。本件原告所有系爭土地
，面積僅○．○二一八公頃，且原告係為改善土質以利農作而有此行為，若有違
法，其情節亦屬甚為輕微，被告機關於裁處罰鍰時未予審酌，為最高額之處罰。
核其所為處罰，其所欲達成之行政目的，有違前述比例原則，亦有違誤。
三、綜上所述，原處分核有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，同有未合。原告訴
訟意旨所為主張，應屬可採，其訴為有理由，爰將原處分及訴願決定均撤銷，以
資適法。至於原告另聲請訊問證人邱進隆、邱炳楠等人，已無必要，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、
第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟
法 官 林 秋 華
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於
本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（
須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
法院書記官 王 百 全
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（92年版）第二期 653-661 頁