裁判字號：
臺中高等行政法院 95年度簡字第196號 行政判決
裁判日期：
民國 96 年 01 月 31 日
案由摘要：
市區道路條例
臺中高等行政法院判決 95年度簡字第00196號
原 告 林○○
訴訟代理人 李○○
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡○○
訴訟代理人 廖○○
上列當事人間因市區道路條例事件，原告不服內政部中華民國95
年10月12日台內訴字第0950133061號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣原告於臺中市大全街 56之4號騎樓地高程擅自改建影響通
行，經民眾檢舉，被告於民國（以下同） 94年5月23日現場
會勘，以94年5月30日府建養字第0 940093731號函檢送會勘
紀錄1份予原告，認定原告將騎樓加高違反市區道路條例第9
條規定，請原告於 94年7月31日前改善完成，逾期將依法處
理。原告並未改善，復經民眾檢舉，被告再於9 5年2月24日
現場勘查屬實，以95年3月6日府建養字第 09500310291號函
請原告於95年3月27日前改善完成。嗣經2個月仍未改善，被
告依市區道路條例第33條之1規定，以95年6月28日府建養字
第0950124353號函檢送同文號處分書予原告，處行政罰鍰新
臺幣（以下同） 5,000元。原告不服，向內政部提起訴願，
遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：
㈠原告於92年間購入位台中市西區大全街 56之4號住宅，因
屬邊間且位排水溝渠之旁，大全街逢豪大雨常受淹水之苦
，被告並無能為解決之道，原告為保障私有財產，無奈只
得加高騎樓地，並於93年7月24日完成。被告於94年5月23
日認定原告違反市區道路條例第 9條規定，命原告改善未
果，於95年6月28日以府建養字第0 950124353號函處原告
行政罰鍰 5,000元。原告以被告認事用法顯有錯誤，爰依
法提起訴訟。
㈡原處分暨訴願決定違反「法律不溯及既往」原則：按「是
否有違反作為義務，自應以作為義務者，行為時，是否有
違反當時之作為義務，加以認定（台中高等行政法院93訴
363號判決參）」按市區道路條例於 93年1月7日修正公佈
第9條並增訂第33-1條條文，依同法第34條第2項規定「本
條例修正條文施行日期，由行政院定之」，行政院公佈之
修正條文施行日期為94年1月1日，故該修正第9條及第33-
1規定，於 94年1月1日起始生效力，被告強以外國立法例
，增加法律未有之規定，將修正後第33-1之法律效果，溯
及過去生其效力，查原告行為時適用之市區道路條例第 9
條規定，對違反義務者僅要求協同主管機關為改善，並無
應受行政罰鍰之規定。嗣後市區道路條例於94年1月1日修
訂生效，於同法第 33條之1增列罰則，被告據之以對原告
已終止之行為處以行政罰鍰，顯有違「法律不溯及既往」
。且原告於接獲被告通知改善之公函後，即依其指示，向
地政機關申請原設計圖示，為協同義務之履行，惟經被告
所屬地政機關函復無原始設計圖可提供，原告無憑辦理改
正，訴願審理機關以原告理應自知為由，與法無據。
㈢原處分暨訴願決定違反「法律處罰法定原則」：按「行政
罰法定原則及明確性原則，乃行政罰之重要原則，亦即違
反行政法上義務之處罰，以行為時之法律有明文規定者為
限，且行政罰之處分書應明確記載受罰人所違反之法令及
其處罰之法律依據，被告所為之處分自應受上開原則之拘
束，此觀行政程序法第4條、第5條及第96條第1項第2款規
定自明。是以行政處分所認定之違法事實或所適用之處罰
條文，如有錯誤，其處分自屬違法，應予撤銷。」（台中
高等行政法院95年度訴字第 00681號判決參照）。依法始
得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性
程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖
較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，
惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用
處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識
，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法
上義務行為時之法律有明文規定者為限，爰予明定（行政
罰法立法理由參照）。原告之行為，係法律修正施行前之
行為，為被告及訴願決定機關所不爭，惟其復以法務部法
律字第0950015089號函援引德國違反秩序罰法之解釋，認
主管機關得就行為後之事實，命行為人負擔法令未規定之
義務；以法律修正前之事實，負擔法律修正後之效果。揆
諸「法律處罰法定原則」洵屬矛盾。
㈣原處分暨訴願決定違反「法律明確性原則」：行政法明確
性原則係以「可預見性」、「期待可能性」暨「可審查性
」為要件，可預見性除違法行為構成要件外，亦包含違反
該法定義務之法律效果在內。姑不論原告改建過之騎樓高
程與原設計是否相符，被告依94年1月1日生效適用之市區
道路條例第33-1條處罰規定，對施行前違反義務之行為處
罰，其違反義務之效果顯非被規範者（即原告）可得預見
；自不應期待被規範者負擔該法律效果。退萬步言，依法
務部法律字第0950015089號函稱「行為時，指行為人已作
為或應作為而不作為之時，不以發生結果為準」原告於改
建增加高程之時，已違反市區道路條例規制人民保持高程
之義務；同時，行為人即負有改正之義務。而斯時，市區
道路條例尚無罰責可言，又怎得以後來生效之法規苛以罰
責。
㈤原處分暨訴願決定違反行政罰法第 5條「從新從輕原則」
：行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁
處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利
於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。行政罰法第
五條著有明文，據前，市區道路條例原條文顯屬較有利於
受處罰者（原告），退步言，即令被告為裁處時，原告仍
屬行為之時，然被告為裁處前，法令顯有利於受處罰者，
被告即不得以不利益當事人之法令為依據，逕為處罰。
㈥原處分暨訴願決定違反「信賴保護原則」：被告要求原告
依原建照核准之設計圖規定之高程自行改善完成，因本件
無原建照核准之設計圖， 致 原告即使欲改善亦無改善之
依據，應屬被告知之甚詳之事實。被告既未就要求原告依
原建照核准之設計圖之指示有所變更，突然在無任何證據
情形下，謂原告於通知改善後逾二個月仍不改善，被告此
舉若屬有理，則原告之受罰稱之為受被告之誤導，應非無
據。被告所屬到庭辯稱其曾告知「可以鄰地為標準」等語
，空口無憑，豈得為證。且原告就此曾向營建主管機關內
政部營建署函詢，依該署函復原告亦無負擔受罰之義務，
按原告並無行政程序法第 119條信賴不值保護之事由，其
信賴依法應受保護為是。綜上論結，原處分暨訴願決定與
法顯有未符，實難認其為有理由，請判決撤銷原處分及訴
願決定云云。
三、被告答辯意旨略謂：
㈠按市區道路條例係為市區道路之修築、改善、養護、使用
、管理及其經費之籌措而制定，乃增進公共利益所必要。
市區道路兩旁建築物之騎樓及無遮簷人行道地平面，應依
照市區道路及附屬工程設計標準及配合道路高程建造，不
得與鄰接地平面高低不平。如地平面因擅自改建致不合市
區道路及附屬工程設計標準或造成阻塞者，直轄市、縣（
市）市區道路主管機關應以書面通知該建築物所有權人、
使用人或管理人限期於二個月內自行改善。違反前項規定
，未遵期自行改善完成者，處新臺幣五千元以上二萬五千
元以下罰鍰，並得按月連續處罰，至其完成改善為止。市
區道路條例第9條第1項、第3項及第33條之1分別定有明文
。次按法務部95年5月19日法律字第 0950015089號函釋：
「按行政罰法第 4條規定：『違反行政法上義務之處罰，
以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。』準此，
對於違反行政法上義務之處罰，應以行為時之法規（法律
或自治條例）為判斷基準。至於行為時之認定，行政罰法
並未規定，惟德國違反秩序罰法第 6條規定：『行為時，
指行為人已作為或應作為而不作為之時，不以發生結果為
準。』可資參考。換言之，只問行為人何時積極進行某一
活動，或何時應積極進行某一活動，卻消極地不進行，而
不問其結果何時發生（法務部法律字第0950015089號函參
照）。
㈡原告林○○所有座落於台中市大全街 56之4號騎樓地高程
擅自改建影響通行，經民眾數度檢舉，被告先後於 94年5
月23日、 95年2月24日派員現場履勘屬實，並兩度依法函
請原告林○○應於94年7月31日、95年3月27日（被告94年
5月30府養建字第0940093731及95年3月6日府養建字第095
00310291號函參照）改善完成，詎原告林○○均恝置不理
，被告乃於95年6月28日以府養建字 0950124353號函，檢
送同文號處分書予原告，並處罰鍰 5,000元，被告依首揭
說明依法處分並無違誤，再原告先後於收受被告通知改善
函文之時（94年1月1日市區道路條例 33條之1增列生效之
後），其擅自改建之騎樓地高程，非但均未改善，竟另以
行為時之法律無處罰明文而置若罔聞，揆諸前揭說明原告
所據附麗既失，焉能飾卸其責。原告所陳並無理由，請依
法駁回原告之訴等語。
四、本院按行政罰法第 4條規定：「違反行政法上義務之處罰，
以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」經查市區
道路條例於93年1月7日修正前，其第 9條原規定：「市區道
路兩旁建築物之騎樓地平面，應依照工程標準建造，不得與
鄰接之騎樓地平面高低不平；其已自行建造不合標準者，應
由主管機關統一重修，所需工料費，得向所有權人徵收之。
」同條例第33條原規定：「違反第16條及第27條之規定者，
主管機關得按其情節處六百元以下罰鍰。」對於違反第 9條
之規定者，未設處罰之規定。至93年1月7日修正第 9條規定
：「市區道路兩旁建築物之騎樓及無遮簷人行道地平面，應
依照市區道路及附屬工程設計標準及配合道路高程建造，不
得與鄰接地平面高低不平。前項地平面因建造時無指定高程
或因地形特殊致未與鄰接地平面齊平者，直轄市、縣（市）
市區道路主管機關得視都市發展需求，指定路段編列預算，
或得與該建築物所有權人、使用人或管理人共同負擔工程費
，統一重修。第一項地平面因擅自改建致不合市區道路及附
屬工程設計標準或造成阻塞者，直轄市、縣（市）市區道路
主管機關應以書面通知該建築物所有權人、使用人或管理人
限期於二個月內自行改善。」並增訂第33-1條規定：「違反
第9條第3項規定，未遵期自行改善完成者，處新臺幣五千元
以上二萬五千元以下罰鍰，並得按月連續處罰，至其完成改
善為止。」並於第34條增訂第 2項規定：「本條例修正條文
施行日期，由行政院定之。」從而，於94年1月1日以前，地
平面因擅自改建致不合市區道路及附屬工程設計標準或造成
阻塞者，縱經直轄市、縣（市）市區道路主管機關以書面通
知該建築物所有權人、使用人或管理人限期於 2個月內自行
改善，而未遵期自行改善完成，因當時之法律尚無處罰之規
定，依行政罰法第 4條規定，仍不得予以處罰。本件原告係
於92年間購買系爭房屋，於 93年7月24日完成擅自改建該房
屋騎樓地高程，業據原告陳述綦詳，並為被告所不爭。茲被
告仍處罰原告之理由，據其陳稱係依據法務部95年5月 19日
法律字第0950015089號函釋：「按行政罰法第 4條規定：『
違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明
文規定者為限。』準此，對於違反行政法上義務之處罰，應
以行為時之法規（法律或自治條例）為判斷基準。至於行為
時之認定，行政罰法並未規定，惟德國違反秩序罰法第 6條
規定：『行為時，指行為人已作為或應作為而不作為之時，
不以發生結果為準。』可資參考。換言之，只問行為人何時
積極進行某一活動，或何時應積極進行某一活動，卻消極地
不進行，而不問其結果何時發生。」之解釋，本件經被告於
94年5月23日現場會勘後，以94年5月30日府建養字第094009
3731號函檢送會勘紀錄 1份予原告，認定原告將騎樓加高違
反市區道路條例第9條規定，請原告於94年7月31日前改善完
成，逾期將依法處理。原告並未改善，復經民眾檢舉，被告
復於95年2月24日現場勘查屬實，被告再以 95年3月6日府建
養字第09500310291號函請原告於95年3月27日前改善完成。
嗣經2個月仍未改善，被告始依市區道路條例第33條之1規定
，以95年6月28日府建養字第 0950124353號處分書處原告罰
鍰5,000元云云。
五、經查法務部95年5月19日法律字第 0950015089號函釋，亦已
明釋行政罰法第 4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以
行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」故對於違反
行政法上義務者之處罰，應以行為時之法規〈法律或自治條
例〉為判斷基準。所稱：「行為時之認定，行政罰法並未規
定，惟德國違反秩序罰法第 6條規定：「行為時，指行為人
已作為或應作為而不作為之時，不以發生結果為準。」，可
資參考。換言之，只問行為人何時積極進行某一活動，或何
時應積極進行某一活動，卻消極地不進行，而不問其結果何
時發生。次按市區道路條例（下稱本條例）第9條第3項規定
：「第1 項地平面因擅自改建致不合市區道路及附屬工程設
計標準或造成阻塞者，直轄市、縣（市）市區道路主管機關
應以書面通知該建築物所有權人、使用人或管理人限期於 2
個月內自行改善。」又本條例第33條之1規定：「違反第9條
第3項規定，未遵期自行改善完成者，處新臺幣5千元以上 2
萬 5千元以下罰鍰，並得按月連續處罰，至其完成改善為止
。」就其解釋內容觀之，顯係指94年1月1日市區道路條例增
定第33之1條規定：「違反第 9條第3項規定，未遵期自行改
善完成者，處新臺幣五千元以上二萬五千元以下罰鍰，並得
按月連續處罰，至其完成改善為止。」業已施行，市區道路
兩旁建築物違反第9條第3項規定，而未遵期自行改善完成者
，即應予以處罰而言，並非指市區道路條例第 33條之1施行
前己擅自改建致不合市區道路及附屬工程設計標準或造成阻
塞，經限期改善而不改善者而言。被告所言顯係誤解法務部
上開解釋意旨，以致本件明顯違反行政罰法第4 條所定：「
違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明
文規定者為限。」之規定，原處分於法不合，訴願決定予以
維持，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰
判決撤銷原處分及訴願決定，以維行政罰之法定主義原則。
又本件為簡易案件，爰不經言詞辯論逕為判決。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項
、第236條、第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
第三庭 法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之
法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由
，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達
前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依
對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元
（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
書記官 蔡 騰 德
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（96年版）第一期 774-783 頁