裁判字號：
高雄高等行政法院 96年度訴字第750號 行政判決
裁判日期：
民國 97 年 01 月 30 日
案由摘要：
有關農業事務
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00750號
民國97年1月16日辯論終結
原 告 郭○○
訴訟代理人 林文鵬律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 許○○
訴訟代理人 曹嘉誠
周瓈朝
上列當事人間有關農業事務事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國96年7月10日農訴字第0960125527號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告前於民國95年3月31日向被告申請臺南市中西區玉宇
段130、28-1、131、142、144、145地號土地（下稱系爭土
地）之農業用地容許作農業設施使用同意書，經被告以95年
4月13日南市建農字第09541017320號函核發「農業用地容許
作農業設施使用同意書」（編號：95水產006號，核發日期
為95年4月10日）在案。嗣教育部中部辦公室以96年3月19日
教中（總）字第0960504796號書函請被告查明確認是否曾核
發給原告前揭同意書，案經被告查明後，以96年3月21日南
市建農字第09640031910號函復教育部中部辦公室略以，前
揭同意書確為被告所核發，惟再經被告複核後發現原申請土
地之使用分區不符農業用地容許作農業設施使用審查辦法第
2條規定之適用範圍，被告將依法另案撤銷該同意書等語。
被告旋以96年3月26日南市建農字第09641015030號函撤銷前
於95年4月10日發給原告之農業用地容許作農業設施使用同
意書。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴
訟。
二、兩造之聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⑴原告之訴駁回。
⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
⒈原告與訴外人郭銘川等12人就系爭土地等91筆土地與被告
訂有「台灣省台南市公有養魚池租賃契約」（下稱養魚租
賃契約），該91筆土地所有權人為中華民國，管理者為教
育部，原由教育部中部辦公室委託被告代管，因此系爭養
魚租賃契約係由原告及訴外人郭銘川等人（下稱原告等承
租人）與被告訂立，租期自91年1月1日起至96年12月31日
止，依據養魚租賃契約第2條規定：「本租約出租之『養
』地限於養殖魚類之用，不得作為其他使用」並參後附出
租之土地明細表，其「權屬」均為「學產地」、地目均為
「養」，據此，養魚租賃契約之出租土地（含系爭土地）
均屬學產地之養地，而承租系爭土地，只得為養殖漁業而
使用，不得他用。系爭土地係由原告之父執輩郭嘉猷自日
據時代即因繼承祖業而繼續承租，先父過世後，原告及郭
銘川、郭光雄等人亦因承繼家業遂繼續承租，惟因養魚租
賃契約每6年換一次新約，每次續約時需將到期之租賃契
約繳回，原告無留存租賃契約，惟被告應有留存之租賃契
約可證。
⒉系爭土地之使用分區編列為「養」地，屬於農業用地容許
作農業設施使用審查辦法第2條規定之「養殖用地」，依
法應得發給農業用地容許作農業設施使用同意書，被告撤
銷發給原告之使用同意書，顯無理由：
⑴查上開91筆土地於94年間由教育部接管後，即指示原告
承租人等須於4月間就承租土地上之建物向被告申請農
業設施使用同意書，原告依其指示向被告提出申請，關
於土地使用現況均據實記載為：「水產養殖池用」與養
魚租賃契約所載地目：「養」地係屬一致。並經被告於
95年4月10日以編號95水產006號發給「農業用地容許作
農業設施使用同意書」。
⑵次查，原告因延續祖業承租系爭土地從事養殖漁業至今
，設置於系爭土地上之農業設施均為養殖漁業所需，此
由使用同意書之設施細目名稱為：「飼料調配及儲藏室
」、「飼料調配及儲藏室、電力室」、「管理室」、「
水產品集貨處理場、冷凍庫」、「抽水機房、水產品集
貨處理場」以及設施用途載明為：「放置水產物及水產
器具及魚塭經營管理」即可證之。是以，原告延續祖業
之磚瓦造農業設施，幾經修建、科技進步戮力經營至今
，因應教育部之要求為使系爭農業設施得以繼續合法存
在於系爭土地上，方向被告申請使用同意書。
⑶被告以系爭土地之使用分區不符農業用地容許作農業設
施使用審查辦法第2條規定之適用範圍為由，撤銷使用
同意書。惟依據農業用地容許作農業設施使用審查辦法
第2條規定：「本辦法之適用範圍如下：．．．二、依
區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之林業用地、
養殖用地、國土保安地、或上開分區內暫未依法編定用
地別之土地。」亦即，養殖用地本屬上開審查辦法第2
條之適用範圍。經查，原告等承租之91筆土地，其使用
地目確實編列為「養」地，而系爭土地均包含在養魚租
賃契約承租土地內，地目均為「養」地，準此，系爭土
地屬農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定
之「養殖用地」，符合該條規定之適用範圍，依法應得
以發給使用同意書，系爭發給使用同意書之行政處分並
非違法之行政處分，並無行政程序法第117條規定之適
用，是以，被告撤銷發給原告之使用同意書，顯無理由
。
⒊原告等承租人依約向被告承租土地，卻無法在租賃目的內
合法設置農業設施，被告之作為顯然前後矛盾：
⑴原告等承租人本於養魚租賃契約之精神及遂行承租目的
，於承租之土地上延續先人之辛勤累積，繼續使用承租
土地上之農業設施，並為養魚所需及因應科技之進步而
修建房屋及設置機器設備，蓋此種種均為符合承租之目
的所致。
⑵惟查，被告一方面以養魚租賃契約要求原告等承租人不
得違反養殖而使用承租土地，另一方面卻又主張原告承
租之土地非屬農業用地容許作農業設施使用審查辦法第
2條規定適用範圍之土地，不得設置農業設施，是以，
以養殖魚類為目的所承租之土地竟無法於其上搭建、設
置魚類所必要之設施，豈非巧婦難為無米之炊？被告究
係要原告如何在使用目的內進行養殖之事業？被告豈非
自我矛盾，致令原告等承租人無所適從？
⒋原告對於使用同意書之違法發給確非明知或因重大過失而
不知，苛責原告需熟稔此艱難法令顯有不當，且原告信賴
此使用同意書的利益，顯然大於撤銷違法使用同意書所欲
保護之公益，茲分述如下：
⑴教育部既指示土地設置之農業設施需符合法規及承租目
的，原告身為養魚租賃契約之承租人，遂立即配合向被
告申請使用同意書，當時原告對於承租之養殖用地業已
變更土地使用分區乙節，完全不知情，事實上亦無知悉
可能，蓋以地目既然維持養地，目前亦提供長年養殖之
用，原告如何預見及知悉使用分區改變以致不符合法令
規定之情形，既然原告對於不符合法令規定，亦即無從
依法設置養殖農業設施乙節，並非明知，而且又係基於
出租人指示而提出申請，其善意之行為，於法理上應受
有信賴保護之法律上利益。實則，系爭土地目前仍為養
地地目，其長年供作養殖之現狀仍未改變，是否核發農
業設施使用同意書，應以此法律所定用途為準，被告斷
無恣意撤銷之理。
⑵原告乃基於教育部中部辦公室之發函向被告申請核發使
用同意書，對於向被告承租以「養殖漁業」為使用目的
之土地，自有相當理由相信當可設置養殖漁業之必要農
業設施。是以，遵據教育部中部辦公室之指示向被告台
南市政府申請使用同意書之核發，對於其將違反相關法
令自無知悉、了解之可能，更遑論對於違法發給有明知
或因重大過失而不知之情形？
⑶原告基於教育部中部辦公室之發函，而向被告申請使用
同意書，對於「使用分區」與「地目」二者意義不同，
顯無法得知，就此並無「明知或因重大過失而不知」之
情形，其信賴應值得保護：
①原告於95年3月間接獲教育部中部辦公室教中（總）
字第0950503840號函文謂：「．．．三、經委請台南
市台南地政事務所複丈結果，台端等12人於所承租土
地28-1地號搭蓋建物面積42.63平方公尺．．．130地
號搭蓋建物面積459.91平方公尺．．．131地號搭蓋
建物面積48.12平方公尺．．．142地號搭蓋建物面積
142.9平方公尺．．．144地號搭蓋建物面積85.82平
方公尺．．．145地號搭蓋建物面積101.94平方公尺
．．．四、倘該建物為農業用地附屬設施，請於本（
95）年4月15日前逕向當地區公所申請容許使用書面
證明送本室研議，逾期未申請或不符規定，則依耕地
三七五減租條例第16條第2項規定，原訂租約無效，
．．．」據此，原告立即於96年3月31日遵照來函所
示填寫「農業用地容許作農業設施使用申請書」向被
告申請。因此，原告對於向被告承租作「養殖漁業」
之土地，為經營養殖漁業所必須而於其上種種水產養
殖運銷設施（例如：飼料調配及儲藏室、管理室、水
產品集貨處、冷凍庫等），自有相當之信賴認為屬於
農業設施而得申請「使用同意書」之發給。至於，承
租土地之「地目」為何，亦或農業用地容許作農業設
施使用審查辦法第2條規定之「使用分區」：「養殖
用地」其意義究竟為何？二者之差別有何不同？如此
艱難之法令、權責不同的問題，如何苛責原告有知悉
之可能？此二者之不同，應非原告一年近七旬之老翁
可得「明知」或「因重大過失而不知」者。
②退步言，原告乃因信賴教育部中部辦公室之函示，就
其基於系爭養魚租賃契約而為持續經營養殖所為之必
要附屬養殖設施，於提出申請後政府會依法核發「使
用同意書」。嗣後，其依上開函示向被告提出申請，
並經被告以95年4月13日南市建農字第09541017320號
發函予以確認謂：「一、依據台端95年3月31日申請
書辦理．．．三、依『農業用地容許作農業設施使用
審查辦法』第23條規定，本案容許作水產養殖運銷設
施『飼料調配儲藏室』等使用，如未依核定內容及用
途使用，本府將依規定『廢止』本件許可．．．」云
云，此之所謂「如未依核定內容及用途使用，將『廢
止』許可」而函知原告許可之核發等語，顯與使用分
區為何無關。而且，由被告上開函件所敘，對於「地
目：養地」與「使用分區：養殖用地」之不同亦隻字
未提，可知被告本身都無法查知。連主管機關都無法
查知之事項，何由要求原告對於日後「使用同意書」
將因「使用分區非養殖用地」而遭到撤銷有知悉及了
解之可能？對此，原告顯非為明知或因重大過失而不
知者，更昭昭甚明。
③綜上所述，就原告等承租人而言，合法承租之養殖土
地，自信可因養殖所需而為必要的水產養殖漁業之附
屬設施，此亦養殖界之實情，否則原告等承租人如何
而得徒手經營？是以，原告依據教育部中部辦公室之
函示，立即照辦向被告申請，自無不當，據此，苛令
原告了解「地目：養地」與「使用分區：養殖用地」
之不同，進而懂得都市計畫法或者其他法令遵循之差
異，顯然強人所難，因此，原告對於系爭使用同意書
之違法應非明知或因重大過失而不知者，其信賴應值
得保護，並無行政程序法第119條第3款之情形。
⑷原告之信賴利益為自日據時代延續至今系爭養魚租賃契
約之存續以及並無終止之情事，無支付5年基地使用補
償金與租金價差等，茲分述如后：
①系爭養魚租賃契約自原告之父執輩自日據時代承租至
今，惟今竟遭教育部中部辦公室以原告等承租人在系
爭土地尚未經其同意搭建系爭建物，違反承租使用目
的為由，主張租約無效或終止，目前繫屬於臺灣臺南
地方法院審理中（案號：96年度訴字第613號），合
先陳明。
②教育部中部辦公室於臺灣臺南地方法院96年度訴字第
613號租佃爭議事件訴訟中以「發現被告（即本件之
原告等承租人）在承租土地上未經原告之同意擅自建
築數棟房屋及大面積填土．．．經原告（即教育部中
部辦公室）委託地政機關測量結果證實被告（即原告
承租人等）在如測量圖所標示符號A建豬眷、符號B建
豬眷、符號C建豬眷、符號D建築房屋、符號F建築房
屋、符號H建築房屋、符號J建築房屋、符號L建築房
屋、符號O建築房屋、符號P建築房屋、符號Q建築房
屋及符號R建築房屋。」據此主張承租人等違反系爭
養魚租賃契約，欲終止租約收回91筆土地云云。
③原告等承租人與教育部中部辦公室就系爭經被告核發
「農業設施使用同意書」（編號95水產006號）之所
有建築物確為經營養殖事業所必要，絕無違反系爭租
賃物租賃目的所在之漁業養殖。教育部中部辦公室不
得據此主張原告等承租人有違反租約之約定，而主張
租約無效或終止租約，而收回面積總計為27.111278
公頃之土地。有關於此，原告在臺灣臺南地方法院96
年度訴字第613號租佃爭議事件之訴訟中，已多有陳
明。該案之承審法官並曾於96年7月20日會勘養殖現
場，依現場照片所示，系爭土地上之建物應做為養殖
設施之用。
④是以，原告因教育部中部辦公室的函示向被告申請核
發使用同意書，且業經被告發給，倘若此使用同意書
被撤銷，似即認定原告等承租人就系爭土地上之建物
為違法搭建，違反使用目的（原告仍否認之）云云而
認定租約無效或終止。若此，教育部中部辦公室非但
收回此91筆廣達27公頃之承租土地，至令原告等承租
人耗費幾十年之養殖心血付之一炬，且尚須賠償5年
的基地使用補償金及租金價差，據此對於原告等承租
人之利益不可謂不重大。
⑸原告之信賴利益顯然大於都市計畫法所欲保護之公益：
①查系爭土地既係出租予原告等承租人作為養殖事業之
用，豈有不可搭蓋水產養殖設施之理？倘因都市計畫
之重劃或變更，或者政府措施之改變，致令原告等承
租人本於承租之權益遭受侵害，或以此認定系爭土地
上之建物為違法，豈非陷原告等承租人於兩難、不義
之境界！
②綜合上情，原告等承租人承租限定以「養殖事業」為
使用用途之土地，並進而搭建「水產養殖必要農業設
施」，於都市計畫尚未興辦前，容任建物於其上，對
於都市計畫法規範「使用分區」之目的意義及公益，
確毫無危害；而且在都市計畫興辦前，原告如不搭建
養殖必要設施，勢必無法繼續從事養殖。如是，原告
豈非是不自任養殖（耕作）以致系爭租約無效及被終
止，足見相較於原告信賴被告所核發之使用同意書可
得繼續承租使用系爭91筆土地之承租利益以及本不受
追償補償金額等之損害利益而言，應可認定原告之信
賴利益實大於都市計畫法規範使用分區所欲保護之公
益。
⒌原告等承租人自取得使用同意書後，安然並勤勉於承租之
養殖漁業上，勞心勞力付出，對此廣達27公頃之養殖事業
，自已有相當付出，應符合行政程序法第117條第2款規定
，此核發「使用同意書」之行政處分縱有違法，亦不得撤
銷：
⑴查教育部中部辦公室本以原告等承租人有違法搭蓋建物
之虞而欲終止租約，經原告向被告依法申請「使用同意
書」後，即信賴系爭土地上之建物為合法之農業設施，
教育部中部辦公室應無終止租約、收回租地之餘地，原
告繼續與其他承租人勤勉於27公頃之養殖事業上，早出
晚歸、日曬雨淋，以承自日據時代傳承下來之家業，此
等勞心勞力之艱辛，殊為值得保護之信賴利益。
⑵況查，本件「使用同意書」上之建物，本搭建在做為「
養殖漁業」之土地上，核其建物之性質又確屬「水產養
殖運銷設施」與「農業設施」之定義相符。於養殖用地
上為經營養殖之所需，搭蓋此等農業設施應為法之所許
，且為當然必要自不待言。再者，農業設施辦法所劃定
之使用分區，其意為有效規劃及劃分土地之使用，據此
而言，如准許系爭建物於養殖用地上，對於公益應無造
成危害，亦符合上開法規之規範目的，應為法之所許。
⑶綜合上情，本件「使用同意書」之行政處分縱然違法，
原告信賴此一行政處分之利益亦顯大於法規所欲保護之
公益，其違法發給「使用同意書」之行政處分，應依行
政程序法第117條第2款規定，不得撤銷。
乙、被告主張之理由：
⒈按農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定：「
本辦法之適用範圍如下：一、本條例第3條第11款所稱之
耕地。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之
林業用地、養殖用地、國土保安用地、或上開分區內暫未
依法編定用地別之土地。三、依區域計畫法劃定為特定農
業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內
所編定之農牧用地。四、依都市計畫法劃定為農業區、保
護區內之土地。」行政程序法第117條規定：「違法行政
處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部
或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情
形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二
、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴
授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護
之公益者。」同法第119條規定：「受益人有下列各款情
形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂
方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供
不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳
述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過
失而不知者。」都市計畫法臺灣省施行細則第31條：「都
市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，
除經自行停止使用二年或經目的事業主管機關令其停止使
用者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用
，並依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、
改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。二、建築
物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有使用範圍
內核准修建。但以縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所尚無
限期要求變更使用或遷移計畫者為限。三、因災害毀損之
建築物，不得以原用途申請重建。」。
⒉查原告於95年3月31日向被告申請核發系爭土地之使用同
意書，案經被告以95年4月13日南市建農字第09541017320
號函核發「農業用地容許作農業設施使用同意書」（編號
：95水產006號，核發日期為95年4月10日）在案。嗣教育
部中部辦公室另以96年3月19日教中（總）字第096050479
6號書函請被告查明確認：是否曾發給原告前揭同意書，
案經被告查明後除以96年3月21日南市建農字第096400319
10號函復教育部中部辦公室略以：前揭同意書確為被告所
核發，惟經被告複核後發現原申請土地之使用分區不符農
業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定之適用範
圍，被告將依法另案辦理撤銷該使用同意書等語。被告遂
另以96年3月26日南市建農字第09641015030號函撤銷95年
4月10日發給原告之前揭同意書，揆諸前揭規定，被告所
為之撤銷處分，應屬適法。
⒊次查臺南市土地屬都市土地，係依都市計畫法劃定各種土
地使用分區。茲依都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定
，都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築
物，除經自行停止使用2年或經目的事業主管機關令其停
止使用者外，得繼續為原有之使用。本件系爭土地雖不在
農業用地容許作農業設施使用審查辦法所規範得申請核發
農業設施容許使用範圍，但其土地及建築物依規定仍得繼
續為原有之使用（即原告承租土地仍得作原有養殖魚類之
用），本件被告行政處分撤銷案，與被告與原告訂立之「
台灣省台南市公有養魚池租賃契約」並無矛盾之處。至於
原告稱其系爭土地之使用分區編列為「養」地，屬於農業
用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定之「養殖用
地」，使用同意書依法應得發給乙節，經查，原告所引用
前揭審查辦法第2條第2款，係適用依區域計畫法劃定為各
種土地分區內所編定用地別土地條款，應屬引用錯誤曲解
法規。按臺南市土地係依都市計畫法劃定各種土地使用分
區，應適用同條第4款：依都市計畫法劃定為農業區、保
護區內之土地。另原告稱對於不符合農業設施之土地使用
分區，應屬善意，並非明知，其信賴應值得保護，依行政
程序法第117條第2款規定，該發給使用同意書之違法行政
處分，不得撤銷云云，查原告明知其所申請容許作農業設
施之土地使用分區，全部非屬依都市計畫法劃定為農業區
、保護區內之土地（由原告所提出農業用地容許作農業設
施使用申請書，即可知原告向被告提出申請時，已知曉其
申請之各筆土地使用分區，並明確填列於申請書上。），
且依農業發展條例第3條規定之用辭定義，其申請土地亦
非屬農業用地，猶向被告提出農業用地容許作農業設施使
用申請，而於被告一時失察情形下，誤為核發同意書，故
本件原告亦應屬行政程序法第119條第3款「明知行政處分
違法或因重大過失而不知者」，其信賴不值得保護之情形
。本件申請土地自始即不在農業用地容許作農業設施使用
審查辦法規範得申請核發農業設施容許使用之範圍，且撤
銷前揭同意書之處分，並未影響原告就該等既有建築物得
依都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定之從來使用，故
應無原告權益受損而須予保護之情事存在。故被告依行政
程序法第117條規定，依職權撤銷原違法行政處分（原發
給原告之前揭同意書），並無違誤。
⒋又按農業發展條例第3條第1項第10款規定：「本條例用辭
定義如下：．．．十、農業用地：指非都市土地或都市土
地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供
農作．．．等用地。」經查，關於系爭土地之土地使用分
區，其中臺南市玉宇段28-1、144地號2筆土地屬74年5月6
日發布實施「擬定臺南市北區（鄭子寮地區）細部計畫」
案內劃設之道路用地；同段130、131、145地號3筆土地係
屬前該細部計畫案內劃設之住宅區；同段142地號土地係
屬前該細部計畫案內劃設之公園兼兒童遊樂場用地，均非
屬都市土地農業區、保護區範圍內之土地，亦即本件系爭
土地均非屬農業用地。
⒌再按農業用地容許作農業設施使用審查辦法於92年12月15
日經行政院農業委員會發布實施，而原告於95年3月31日
該辦法發布實施已經2年有餘後，依據該辦法相關規定，
檢齊應附文件提出申請，必然已知悉該辦法之規定，且其
申請書上並已詳填系爭土地之正確土地使用分區無誤，應
不得辯稱其不知申請相關法規。原告明知其所申請之土地
均非屬農業用地容許作農業設施使用審查辦法適用範圍之
土地，猶提出申請，雖因被告疏漏而誤發違法同意書，其
信賴應不值得保護。
⒍原告向被告提出申請及被告誤為發給系爭之使用同意書當
時，系爭土地上之建物即已存在，土地之租約仍於有效期
間內（本件申請時所附租約有效期限至96年12月31日）。
系爭土地及其建物得否依據都市計畫法臺灣省施行細則第
31條規定，得繼續為原有之使用？應依據相關法規及事實
以為認定。而系爭土地上之建物是否為水產養殖設施？原
告與教育部間之土地租賃關係是否得以存續？與被告應為
之撤銷同意書處分為互不繫屬之個別事件，似應由原告與
教育部以現況事實認定，或由其他途徑解決爭端，非本件
行政訴訟所得論斷。
⒎行政機關為行政行為應遵循公正、公開與民主之程序，確
保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增
進人民對行政之信賴，為行政程序法第1條所開宗明示。
本件被告撤銷原違法處分，如前所述，原告並不因而改變
當時系爭土地原本既已存在之事實結果及爭端，從而有所
得其信賴利益（教育部應早於被告發給違法同意書前，即
已認為原告疑似違反土地租賃契約，始會要求原告申請農
業用地容許作農業設施使用同意書）。然倘若只因被告一
時疏察而為違反農業發展條例等相關農業法規，其違法之
行政處分又不得撤銷，則顯與行政程序法第1條明示所欲
維護之大眾公益有所違悖，且易失人民對行政機關行政之
信賴。故本件原告其信賴利益顯無大於撤銷同意書所欲維
護之公益，亦無違反行政程序法第117條但書規定不得撤
銷之情形。
⒏行政程序法第110條第4項規定：「無效之行政處分自始不
生效力」；同法第111條第1項第6款規定：「行政處分未
經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事物權限者
，無效。」準此，被告應為撤銷原核發違法「農業用地容
許作農業設施使用同意書」（編號：95水產006號，核發
日期為95年4月10日）之行政處分，以為適法。
理 由
一、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依
職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下
列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者
。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴
授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之
公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得
保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處
分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使
行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處
分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條、第1
19條分別定有明文。次按「本辦法之適用範圍如下：本條
例第3條第11款所稱之耕地。依區域計畫法劃定為各種使
用分區內所編定之林業用地、養殖用地、國土保安用地、或
上開分區內暫未依法編定用地別之土地。依區域計畫法劃
定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外
之分區內所編定之農牧用地。依都市計畫法劃定為農業區
、保護區內之土地。」為農業用地容許作農業設施使用審查
辦法第2條所規定。又「都市計畫發布實施後，不合分區使
用規定之土地及建築物，除經自行停止使用2年或經目的事
業主管機關令其停止使用者外，得繼續為原有之使用或改為
妨礙目的較輕之使用，並依下列規定處理之：原有合法建
築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使
用。建築物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有
使用範圍內核准修建。但以縣（市）政府或鄉（鎮、市）公
所尚無限期要求變更使用或遷移計畫者為限。因災害毀損
之建築物，不得以原用途申請重建。」都市計畫法臺灣省施
行細則第31條亦定有明文。
二、本件原告前於95年3月31日向被告申請系爭土地之農業用地
容許作農業設施使用同意書，經被告以95年4月13日南市建
農字第09541017320號函核發「農業用地容許作農業設施使
用同意書」（編號：95水產006號，核發日期為95年4月10日
）在案。嗣教育部中部辦公室以96年3月19日教中（總）字
第0960504796號書函請被告查明確認是否曾核發給原告前揭
同意書，案經被告查明後，以96年3月21日南市建農字第096
40031910號函復教育部中部辦公室略以，前揭同意書確為被
告所核發，惟再經被告複核後發現原申請土地之使用分區不
符農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定之適用
範圍，被告將依法另案撤銷該同意書等語。被告旋以96年3
月26日南市建農字第09641015030號函撤銷前於95年4月10日
發給原告之使用同意書等情，業經兩造分別陳明在卷，並有
原告95年3月31日申請書、教育部中部辦公室96年3月19日教
中（總）字第0960504796號書函、被告95年4月10日95水產
006號農業用地容許作農業設施使用同意書、96年3月21日南
市建農字第09640031910號函及96年3月26日南市建農字第09
641015030號函等影本附於訴願卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟係以：系爭土地之使用分區編列為養地，
屬於農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定之養
殖用地，依法應得發給農業用地容許作農業設施使用同意書
，被告撤銷發給原告之使用同意書，顯無理由；又原告向被
告承租土地，卻無法在租賃目的內合法設置農業設施，被告
之作為顯然前後矛盾；再者，原告對於使用同意書之違法發
給確非明知或因重大過失而不知，且原告信賴此使用同意書
的利益，顯然大於撤銷違法使用同意書所欲保護之公益，被
告核發使用同意書之行政處分縱有違法，亦不得撤銷等語，
資為爭議。
四、經查，原告於95年3月31日向被告申請臺南市中西區玉宇段
130、28-1、131、142、144、145地號等6筆土地之農業用地
容許作農業設施使用，雖經被告以95年4月13日南市建農字
第09541017320號函核發95水產006號農業用地容許作農業設
施使用同意書（核發日期為95年4月10日），惟查，臺南市
土地屬都市土地，係依都市計畫法劃定各種土地使用分區，
而上開臺南市玉宇段28-1、144地號2筆土地屬74年5月6日發
布實施「擬定臺南市北區（鄭子寮地區）細部計畫」案內劃
設之道路用地，同段130、131、145地號3筆土地屬前揭細部
計畫案內劃設之住宅區，同段142地號土地則屬前揭細部計
畫案內劃設之公園兼兒童遊樂場用地，有被告96年11月26日
南市建農字第09641077430號函附本院卷可稽，足見系爭土
地均非依都市計畫法劃定為農業區、保護區範圍內之土地，
與農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條之規定不符
，並無農業用地容許作農業設施使用審查辦法之適用，是被
告依據上開審查辦法核發予原告95年4月10日95水產006號農
業用地容許作農業設施使用同意書，即非適法。至原告引用
農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條第2款主張系爭
土地之使用分區編列為養地，屬於該款之養殖用地，依法應
得發給農業用地容許作農業設施使用同意書云云。惟查，上
開審查辦法第2條第2款，係針對依區域計畫法劃定為各種使
用分區內所編定之林業用地、養殖用地、國土保安用地、或
上開分區內暫未依法編定用地別之土地而為規定，而本件系
爭土地屬依都市計畫法劃定各種土地使用分區之土地，並無
該款適用之餘地，故原告所訴系爭土地之使用分區編列為養
地，屬於養殖用地，依法應得發給農業用地容許作農業設施
使用同意書云云，顯係對上開審查辦法第2條規定有所屬誤
解，並不足採。
五、次按，行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合
理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則，須具備：⑴有信
賴基礎：即必須有一個表示國家意思於外之「法的外觀」存
在，以為信賴之基礎。⑵信賴表現：當事人因信賴而展開具
體的信賴行為，包括運用財產及其他處理行為，而產生法律
上之變動。又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護，
亦即兩者之間必須有因果關係存在。⑶信賴值得保護：當事
人之信賴必須無行政程序法第119條所例示信賴不值得保護
之情形，始有信賴保護原則之適用。經查，農業用地容許作
農業設施使用審查辦法係於92年12月15日經行政院農業委員
會發布實施，而原告於95年3月31日依據該辦法檢齊應附文
件提出申請，自應知悉該辦法之相關規定。次查，觀諸原告
95年3月31日提出之農業用地容許作農業設施使用申請書，
其就系爭土地之土地標示使用分區欄分別記載為低密度住宅
區、道路用地、低密度住宅區、公園兼兒童遊樂場、道路用
地、低密度住宅區，亦有該申請書附於訴願卷內可憑，足見
原告向被告提出申請時，已對其申請之各筆土地使用分區，
並非依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地乙節知之
甚詳。縱被告雖疏未查明，誤為核發系爭使用同意書，然原
告於申請使用同意書之初，既有客觀事實足以證明其知悉所
承租之系爭土地並非依都市計畫法劃定為農業區、保護區內
之土地，卻仍向被告提出申請，則原告對於被告核發系爭農
業用地容許作農業設施使用同意書顯屬違法之事實，縱非明
知亦有重大過失而不知之可歸責原因。何況，被告於核發系
爭之使用同意書後，原告並不因而在系爭土地增設各種農業
設施，而有信賴利益值得保護之情形，揆諸前揭說明，自無
信賴保護原則之適用。從而，被告依行政程序法第117條規
定職權撤銷其所為之違法行政處分（原核發給原告之前揭同
意書），並無不合。原告主張：其對於使用同意書之違法發
給確非明知或因重大過失而不知，且原告信賴此使用同意書
的利益，顯然大於撤銷違法使用同意書所欲保護之公益，被
告核發使用同意書之行政處分縱有違法，亦不得撤銷云云，
核不足採。
六、末查，依都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，都市計畫
發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除經自行
停止使用2年或經目的事業主管機關令其停止使用者外，得
繼續為原有之使用。本件系爭土地雖不在農業用地容許作農
業設施使用審查辦法所規範得申請核發農業設施容許使用範
圍，然系爭土地上之建物是否為水產養殖附屬設施？系爭土
地及其建物得否依據都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定
，得繼續為原有之使用？及原告與教育部間之土地租賃關係
是否得以存續？自應依據事實現狀及被告與原告原來所訂土
地租賃契約之約定予以認定，核與被告自行撤銷其核發違法
之系爭使用同意書之處分，為分屬不同之二件事情，要不能
混為一談。從而原告主張被告撤銷原發給原告之系爭使用同
意書，和被告與原告訂立之台灣省台南市公有養魚池租賃契
約相互矛盾云云，仍無可採。
七、綜上所述，原告之主張並不可採。被告依行政程序法第117
條規定，以96年3月26日南市建農字第09641015030號函撤銷
95年4月10日發給原告之農業用地容許作農業設施使用同意
書，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意
旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，
兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此
敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提
起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）
。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 30 日
書記官 蔡 玫 芳
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（97年版）第一期 447-468 頁