訴願決定書

臺北市政府 95.07.07. 府訴字第09584848200號訴願決定書訴願人：○○股份有限公司
代表人：○○○
訴願代理人：○○○律師
複訴願代理人：○○○律師
訴願代理人：○○○律師
訴願代理人：○○○
訴願人因申請展延建照工期事件，不服本府工務局之不作為，提起訴願，本府依法決定
如下：
主文
訴願駁回。
事實
一、緣訴願人於本市士林區○○段○○小段○○、○○、○○、○○、○○等 5筆地號土地
，領有本府工務局83年 9月17日核發之83建字第 xxx號建造執照，核定竣工期間為30個
月至86年 3月16日，並得依法展延工期至87年3 月16日。訴願人前經本府工務局審認未
經申報開工，擅自施工整地，經本府工務局以83年10月17日北市工建字第 57883號書函
命訴願人應即停工補辦手續，並處罰鍰新臺幣 9千元。
嗣訴願人於84年 6月 7日補申報開工手續，經本府工務局建築管理處以84年 6月27日北
市工建（施）字第 01905號書函命訴願人補正施工計畫書之部分事項在案。
又因84年 6月21日鄰近居民向本府陳情系爭建照影響公安，經本府工務局於84年 8月25
日辦理系爭建照工程結構外審簡報說明會，並以84年 9月 7日北市工建字第 17332號函
檢送會議紀錄通知訴願人檢送相關資料送外審機構審核。而訴願人以84年 9月15日申請
書向本府工務局建築管理處申請建造執照竣工期限順延，經該處以84年10月 5日北市工
建照字第145796號書函復知訴願人略以：「......二、......有關『基地內有無礦區之
資料』、『重行鑽探計算建物新建位置下方之承載力』等資料，請依決議內容提供委託
外審機關（構）審核。審核完成並副知本處。三、開挖之支撐觀測系統仍請依決議委託
評估。......」
本府工務局則以84年10月 7日北市工建字第 18623號書函復知訴願人略以：「......二
、有關陳請展延本局核發83建字第 xxx號建照施工期限乙節，倘該工程申報開工後至放
樣勘驗前確有非歸責於起造人之因素，當依具體事項及耗費日數核計，惟委託結構外審
所費時日係由起造人自行負責，......」。且本府工務局建築管理處復於84年10月16日
辦理系爭建照工程結構外審簡報第 2次說明會，嗣以84年11月 4日北市工建照字第1508
65號函檢送會議紀錄予訴願人及副知臺北市土木技師公會等，並另以同日期同文號函請
臺北市土木技師公會就系爭工程結構設計部分表示審查意見。訴願人復以85年 1月申請
書向本府工務局建築管理處就系爭建照工程擬於屋頂平臺臨防火間隔邊牆設置水錶，經
該處以85年 2月 1日北市工建照字第7767號書函復知訴願人於應配合事項未完成前，不
再受理該工程任何報備事宜，所請歉難同意。
二、本府工務局建築管理處嗣再以85年 4月10日北市工建照字第1451號函請臺北市土木技師
公會就系爭工程結構設計部分表示審查意見，經該公會函復因委託單位未再提送相關資
料，因此無從辦理後續審查。本府工務局建築管理處再以85年 7月17日北市工建施字第
2687號書函請訴願人擬妥水土保持計畫書送本府建設局審查。案外人即設計人○○○建
築師事務所復於86年11月 8日以書面向臺北市土木技師公會申請辦理延長工期，經該公
會以86年11月25北土技字第861372號函檢送鑑定報告書予設計人○○○建築師事務所，
該鑑定報告鑑定應增加工期15個月。另本府建設局以86年11月24日北市建五字第862738
37號函復本府工務局建築管理處並副知訴願人系爭建照申請基地並非位於本市依水土保
持法劃定公告之山坡地範圍，不須檢送水土保持計畫至該局審核，惟基地緊臨山坡地界
線，請申請人於規劃開發使用時對於住宅與邊坡之緩衝距離、擋土設施之穩定及排水系
統等應妥善規劃。訴願人嗣再以86年11月28日申請書向本府工務局建築管理處申請追加
工期15個月，共計30個月，經該處以87年 1月 8日北市工建照字第8671384300號函請臺
北市土木技師公會提供本案工期鑑定情形及同案結構部分審查事宜，臺北市土木技師公
會則以87年 2月 2日北土技字第870161號函復該處略謂設計單位係於86年11月 8日提出
工期鑑定申請，而於86年11月25日公會鑑定完成云云。訴願人又以87年 2月 6日申請書
通知臺北市土木技師公會系爭工程結構外審補充說明，請該會審查，並副知本府工務局
建築管理處。
經臺北市土木技師公會以87年 2月 7日北土技字第870198號函通知本府工務局建築管理
處並副知訴願人，業於87年 2月 6日受理本案起造人提供之結構資料並辦理審查。本府
工務局復以87年 2月27日北市工建字第8730474800號書函復知訴願人略以：「......貴
公司所領本局核發......建照工程期限展延乙節，本局當俟該工程完成結構相關審查確
定施工方式安全無虞時，再予研議工期之展延，另有關歸責於起造人延宕之因素不得就
該部分展延期限，請速辦理以維權益。」訴願人再以87年 5月 5日書面向本府工務局建
築管理處申請於基地內施作地質鑽探工程，該處嗣於87年11月26日辦理會勘，並以87年
12月22日北市工建照字第8760710900號函檢送有關水土保持、環保（垃圾）、都市計畫
變更等事宜會勘紀錄（內記載原建造執照逾期作廢）通知訴願人等。
三、訴願人復以88年 9月 4日申請書向本府工務局申請展延工期，經該局以88年10月 4日北
市工建字第8832751000號書函復知訴願人略以：「......說明：......二、旨揭建照工
期展延乙節，業經本局 87.2.27北市工建字第8730474800號（書）函復在案......本案
當俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞時，再予研議，請儘速依上述函文
內容辦理以維權益。」嗣訴願人另以90年 1月29日北市宇字第19990903號文申請確認竣
工期限為92年 6月26日，且臺北市土木技師公會亦以90年 2月 9日北土技字第900075號
函檢送系爭建照工程第 1次審查意見予訴願人並副知本府工務局建築管理處，該處則以
90年 3月21日北市工建照字第9061738300號函詢臺北市土木技師公會系爭建照工程結構
審查案之審查辦理過程，經臺北市土木技師公會以90年 4月3 日北土技字第900182號函
復本府工務局建築管理處系爭工程結構補充審查辦理過程，並以同日期北土技字第9001
66號函檢送系爭工程結構審查意見書等予訴願人並副知本府工務局建築管理處。
另本府工務局建築管理處以90年 5月15日北市工建照字第9061332200號函復訴願人略以
：「......說明：......二、旨揭建照工程辦理結構外審乙節，請補充84年 8月25日第
1次申辦結構外審起，至90年 4月 3日外審准予通過止，期間貴公司積極辦理之具體事
項及佐證資料......」訴願人復以90年 5月18日函請本府工務局建築管理處准予復工並
研議工期，且訴願人亦以90年 6月 1日切結書向該處申請87年 2月27日至90年 4月 3日
補充作業期間准予免計入工期，及以91年 7月22日函、91年 8月13日函向本府工務局申
請展延工期，經本府工務局建築管理處以91年 8月22日北市工建照字第 09166309400號
書函請訴願人補充說明及佐證資料俾供查辦。訴願人再以91年 9月12日函請本府工務局
准予其補充作業期間免計入工期及准予系爭工程早日復工及確定工期研議展延，案外人
○○○則另以91年 9月16日函向本府工務局申請展延工期，復經由臺北市議會向本府工
務局建築管理處陳情；經本府工務局以91年10月 8日北市工建字第 09154342300號函復
訴願人及○○○系爭建照工期展延疑義（內載系爭建造執照已逾期作廢），本府工務局
建築管理處則以91年10月 8日北市工建照字第 09168031000號函復○○○略以：「....
..說明：......二、旨揭建照工期研議乙節，將依陳情人檢附說明資料及本案相關建照
、施工管理資料，儘速簽陳報核。...... 」。
本府工務局嗣又以91年10月11日北市工建字第 09154364100號書函通知訴願人系爭工地
安全維護事宜（內載系爭建造執照已逾期作廢）。案外人○○股份有限公司則另以92年
10月 7日松建字第20031007號函請本府工務局建築管理處說明系爭建照竣工期限，經該
處以92年10月21日北市工建施字第 09267869900號書函復知該公司略以：「......說明
：......二、查本局83建字第 359號建照，依建築法第53條規定辦理 2次竣工展期後之
竣工期限為87年 3月15日，而來函說明三之地下室追加工期部分，請檢附本局之上述核
可文件向本處施工科......辦理來函說明四、五、六之延長建築期限手續。」
四、○○股份有限公司再以93年 5月28日（松）建字第20040528號函請本府工務局建築管理
處建照科確定系爭建照竣工期限，經本府工務局建築管理處以93年 6月11日北市工建照
字第 09363852300號函復該公司略以：「......說明：......三、經查貴公司並非本案
之起造人，故有關申請竣工期限確定乙節，歉難協處......」本府工務局嗣又以93年 9
月23日北市工建字第 09332626700號函通知訴願人系爭建造執照已逾期作廢。訴願人於
94年 4月19日再次向本府工務局申請展延建造執照工期，經本府工務局以94年 6月20日
北市工建字第 09452830300號函復訴願人略以：「主旨：有關貴公司函請本局依88年10
月 4日北市工建照字第8832751000號函，研議本案工期展延乙案，......說明：......
二、經查本局91年10月 8日北市工建字第 09154342300號函說明三略以......（六）本
案建築期限如依建築法第53條依法申請展延 2次後，竣工期限至87.3.16止。（七） 87
.11.26現場會勘後，本局87.12.22北市工建照字第8760710900號函會議結論，本案已逾
期作廢......三、......本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限作廢，原有
建築法律關係已終止，故該案應無法再提工期展延之申請。」訴願人嗣以本府工務局就
其申請提出系爭建照不計工期及准予延展等情，迄今未對訴願人為任何准駁之決定，於
94年 8月19日提起訴願，同年 8月29日補正訴願程序，同年11月10日及95年 1月10日、
2 月13日、 2月20日、 5月 5日補充訴願理由， 7月 3日補正訴願程序，並據本府工務
局檢卷答辯到府。
理由
一、按訴願法第 2條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應
作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，
自機關受理申請之日起為 2個月。」第82條規定：「對於依第 2條第 1項提起之訴願，
受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。
受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願
為無理由，以決定駁回之。」
二、本件訴願及補充理由略以：
（一）訴願人自84年 9月15日至94年 4月19日期間已向市府工務局申請核准系爭建照不計入
工期及工期展延之處分，本件以最後 1次申請之94年 4月19日起算，已經過 2個月期
間，市府工務局迄今未對訴願人為任何准駁之決定，即係於法定期間內應作為而不作
為，已損害訴願人依法使用系爭建照之公法上權利。
（二）依市府工務局84年10月 7日函，系爭建照自84年 6月 7日補正申報開工後，因居民持
續抗爭，迄今未辦理放樣勘驗，其間有不可歸責於訴願人之因素。訴願人於87年 2月
6日申請補充結構外審，因鄰房居民抗爭之故，期程一再延宕，至90年 2月 7日方得
繼續審查，自87年 2月 6日至90年 2月 7日，共計36個月又 2日之期間，係屬不可歸
責於訴願人之因素，不應計入工期。又市府工務局建築管理處要求訴願人擬具系爭基
地之水土保持計畫書送市府建設局審查，經該局函復依法不須檢送水土保持計畫書送
審，顯係不可歸責於訴願人之因素，故水土保持計畫送審之85年 7月17日至86年11月
24日共16個月又 8日之期間，不應計入工期。
（三）依市府工務局83年12月20日北市工建字第129931號函，如有特殊情形，得由設計人或
承造人檢具說明資料，送請臺北市土木技師公會等審查後，市府工務局得依該審查意
見酌予增加工期。是如符合該函之要件，得申請市府工務局酌予增加工期。系爭建照
工程為地下層施工期間，送請臺北市土木技師公會辦理「工期延長」之鑑定，該公會
於86年11月25日完成鑑定報告，審查結論核定應增加工期15個月，訴願人檢附該鑑定
報告向市府工務局申請展延工期，該局即應酌予增加工期。
（四）系爭建照工期原依法延至87年 3月16日，加計上開期間，至88年 1月 1日仍為有效之
建造執照，故有內政部88年「振興建築投資業措施」延展 2年、89年「健全房地產市
場措施」延展 2年及90年「經濟發展諮詢委員會共同意見」延展 3年等規定之適用；
除系爭建照原定工期，以及加計上開不計工期及得延展工期之期間外，訴願人再獲得
延長竣工期限合計 7年之法律上利益。綜上合計系爭建照工程竣工期限應為99年10月
26日。
（五）市府工務局答辯主張承造人於執照有效期間內未依鑑定報告建議辦理地下室增加工期
申請，原建造執照自87年 3月17日起已失其效力。惟訴願人已向市府工務局建築管理
處辦理系爭地下室增加工期之申請，有訴願人86年11月 8日（應為86年11月28日）申
請書及臺北市土木技師公會87年 2月 2日函送備查之函文可稽，市府工務局即應依法
辦理工期延展，是其答辯不足採信。
（六）依行為時建築法第53條第 2項規定，建照逾期之法律效果為「執照作廢」。如主管機
關明定執照逾期，自動失其效力，或另行作成註銷或廢止之處分，皆非法所不許，主
管機關究係決定另為廢止處分（即廢止權保留），抑或使其期間屆滿自然失其效力，
必須作個案判斷。訴願人於88年 9月 4日向市府工務局申請時，市府工務局以88年10
月 4日函復本案當俟該工程完成結構相關審查時確定施工方式安全無虞時，再予研議
，顯見市府工務局對系爭建照工程逾期，係採「廢止權保留」之方式，視將來完成結
構審查，確定施工方式是否安全無虞，再決定是否另為廢止處分，未作成廢止處分前
執照仍為有效，已使訴願人產生正當合理之信賴。
（七）訴願人於90年 4月 3日完成補充結構外審，申請系爭建照之工期延展，市府工務局以
90年 5月15日函要求訴願人提供補充結構外審期間積極辦理之具體事項及佐證資料憑
辦，經訴願人提送資料，市府工務局表示需調卷查明系爭建照施工過程管理資料，再
予回復；可見於市府工務局當時仍認為系爭建照為有效，方指示訴願人提送結構審查
資料，俾憑辦理工期展延事宜，是在市府工務局尚未另行作成廢止處分前，系爭建照
仍為有效。
（八）市府工務局答辯所引用之內政部92年 1月10日臺內營字第0910015892號函，係解釋89
年12月20日修正之建築法第53條，而當時該條第2 項有關執照逾期之法律效果，仍係
規定為「逾期作廢」，而系爭解釋函卻逕以「建照逾期，尚無待主管建築機關作成廢
止該建照之行政處分，即自然失其效力。」而為解釋，變更法律文義，亦排除建築法
規定之其他法律效果（如廢止權保留），顯與法律規定牴觸，並對人民之自由權利增
加法律所無之限制，又無任何法律上之授權，自與法律保留原則有違。嗣建築法第53
條規定再於92年 6月 5日修正，同條第 2項將建照逾期之法律效果修正為「逾期失其
效力」。
可證系爭解釋函令發布當時與行為時建築法第53條第 2項規定文義及意旨不符，為違
法無效之行政命令。市府工務局引用違法無效之解釋函令，認定系爭建照逾期失效，
適用法規違誤。在市府工務局迄今未作成廢止建照之處分前，系爭建照仍屬有效；而
市府工務局迄未作成廢止處分，僅一再以觀念通知表示系爭建照於87年 3月16日後逾
期作廢。市府工務局答辯稱系爭建照逾期失效，顯屬無據。
（九）市府工務局於84年 8月25日作成決議要求將系爭基地鑽探及開挖等各項資料提送臺北
市土木技師公會審核，但鄰房居民抗爭造成訴願人無法進場進行結構鑽探及開挖，直
至87年 2月 6日始得申請補充結構外審，又因居民抗爭至90年 2月 7日方得再次申請
繼續審查，故補充結構外審期間87年 2月 6日至90年 2月 7日因鄰房居民抗爭，訴願
人無法進入系爭基地鑽探或開挖，補充結構外審之程序無法開始進行，確係不可歸責
於訴願人事由，應不計入工期。且87年 2月 6日至90年 2月 7日補充結構外審程序自
始未開始進行，故並非補充結構外審所費時日，而係「因鄰房居民抗爭而無法開始進
行補充結構外審所費之時日」；依市府工務局84年10月 7日函釋，自屬「工程申報開
工後至放樣勘驗前確有非可歸責於起造人因素」之事由，而非「補充結構外審所費時
日」，市府工務局答辯稱結構審查期間於建築工期當中扣除尚欠依據可循，顯有誤會
。
（十）市府工務局建築管理處於85年 7月17日通知訴願人擬妥系爭基地之水土保持計畫書送
市府建設局審查，該局嗣於86年11月24日通知訴願人系爭基地非位於水土保持法劃定
公告之山坡地範圍，依法無須檢送水土保持計畫送該局審核，是系爭建照核發後，訴
願人並無將「水土保持計畫」送審之法定義務，導致送審期間85年 7月17日至86年11
月24日訴願人根本無法進入系爭基地施作，此等時間延宕，顯不可歸責於訴願人之因
素，市府工務局答辯稱訴願人「未提供不可歸責之佐證資料」，要屬推卸之詞。
（十一）補充結構外審期間係因鄰房居民抗爭，致訴願人無法補充結構外審，係工程遭受外
力阻礙；而水土保持計畫送審期間係市府工務局建築管理處之指示有誤導致工程延
宕；均與「因糾紛涉訟而停工」有區別，自無內政部71年 7月27日臺內營字第0926
46號函釋之適用。
（十二）市府工務局84年10月 7日函係針對系爭建照效力期間所為之函釋，自應優先以該函
釋為準，而本件補充結構外審及水土保持計畫送審期間，均係介於「工程申報開工
後至放樣勘驗前」，依該函釋規定，不應計入工期。
（十三）市府工務局於83年10月17日係以訴願人「未經申報開工即先行施工整地」為由作成
停工處分，命補辦開工手續，而此顯與「因糾紛涉訟而停工」之情形有別，故系爭
建築工程係未經申報開工即先行施工整地而受勒令停工之處分，並非「因糾紛涉訟
而停工」，市府工務局答辯稱本件係因「因糾紛涉訟而停工」，係曲解事實。（十
四）依內政部71年函釋，勒令停工之情事，經查明不應歸責於承（起）造人後，其
停工日數得不計入工期。本件訴願人完成補申報開工時，命停工原因已不復存在，
市府工務局即應依法准予復工，詎因鄰房抗爭壓力之故，遲遲未准予復工，因此所
造成後續停工之狀態，顯非可歸責於訴願人，故依上開函釋，訴願人自84年6月7日
補申報開工後，因後續之停工不可歸責於訴願人，該停工日數亦不得計入工期。
（十五）訴願人取得系爭建照時，已依法辦妥結構外審，確定建地建築安全無虞，市府工務
局藉勒令停工命訴願人再作補充結構外審，係額外增加訴願人法定外之義務，故訴
願人為辦理「補充結構審查」及因鄰房居民抗爭延宕審查之停工日數（87年 2月 6
日至90年2 月 7日），即不可歸責於訴願人，應不計入工期。另市府工務局要求訴
願人將「水土保持計畫」送市府建設局審查，經該局回函表示「依法不須送水土保
持計畫送審」，顯見該項要求亦為市府工務局增加訴願人法令所無之義務，該送審
所經過之日數，不可歸責於訴願人，亦不應計入工期。系爭建築工程迄未復工，尚
未進行放樣勘驗，是上述「補申報開工後未准予復工」、「補充結構外審」及「水
土保持計畫送審」所經過之期間，均屬市府工務局84年10月 7日函釋所指「工程申
報開工後至放樣勘驗前不可歸責訴願人之因素」，市府工務局即應依具體事項及耗
費日數，不計入工期。至於該函釋所稱「委託結構外審所費時日係由起造人自行負
責」，係以委託結構外審係可歸責於訴願人之情形為限，如係不可歸責事由仍一律
要求訴願人對結構外審之日數負責，顯然會與前段「不可歸責因素不計入工期」之
原則相互矛盾。故本件「補充結構外審」因係不可歸責於訴願人，依上開函釋，即
不得計入工期。（十六）市府工務局稱本案後續需辦理「結構外審」及「水土保持
計畫」等事宜，均係訴願人未經許可擅自開挖整地致損及鄰房公安事件云云；惟市
府工務局已核發系爭建照，訴願人即取得在系爭建地上開發建築之權利，則何故稱
「未經許可」？又訴願人因「未申報開工即現行施工整地」，當時被勒令停工，先
前僅作整地，完全未作任何施工，且在停工期間因鄰房及民代阻礙，連作「補充結
構外審」（地質鑽探）都無法進入現場，最後僅作結構外審地質鑽探等行為，又有
何「擅自開挖（坡地）」可言？參照市府建設局前揭函，更可證明訴願人迄未進行
開挖（坡地）行為，既無開挖施工行為，又有何「損及鄰房公安事件」之可能？市
府工務局僅泛稱系爭建築工程「損及鄰房公安」，並以此為由拒絕准予訴願人復工
及核給工期，對於此等不利於訴願人積極事實，始終未能舉證證明；故市府工務局
不准予復工亦不核給工期之行政不作為，不僅未依法行政，亦不符合法治國原則。
（十七）訴願人於88年 9月 4日向市府工務局提出核給工期之申請，該局以88年10月 4日函
復俟該工程完成結構相關審查確定施工方式安全無虞後再予研議；訴願人於90年 4
月 3日完成補充結構外審申請核給工期，市府工務局又要求訴願人提出結構外審積
極辦理之具體事項及佐證資料憑辦；待訴願人提供資料後，市府工務局再表示需調
卷查明後再回復，豈料市府工務局事後反稱系爭建照早於87年 3月16日逾期作廢。
訴願人將近10年期間之內，完全信賴市府工務局要求「補充結構外審」、「水土保
持計畫送審」等指示，所配合辦理之相關事項及所耗費之相當時間，連同系爭合法
建照之合法權利，全部化為烏有，市府工務局之行政行為實違反誠信原則，未顧及
人民正當合理之信賴。
三、卷查本件訴願人主張領有本府工務局83年 9月17日核發之83建字第 xxx號建造執照，於
87年 1月24日、87年 2月 6日、88年 9月 4日、90年 5月18日及94年 4月19日等時日向
本府工務局申請展延系爭建造執照工期，而本府工務局就其申請迄今仍未作成行政處分
云云。
四、惟查，本府工務局就訴願人之申請案，已以94年 6月20日北市工建字第 09452830300號
函復訴願人略以：「主旨：有關貴公司函請本局依88年10月 4日北市工建照字第883275
1000號函，研議本案工期展延乙案，......說明：一、復貴公司94年 4月19日申請書。
二、經查本局91年10月 8日北市工建字第 09154342300號函說明三略以......（六）本
案建築期限如依建築法第53條依法申請展延 2次後，竣工期限至87.3.16 止。（七）87
.11.26現場會勘後，本局87.12.22北市工建照字第8760710900號函會議結論，本案已逾
期作廢......三、......本案建造執照依建築法第53條規定，已逾竣工期限作廢，原有
建築法律關係已終止，故該案應無法再提工期展延之申請。」是本件訴願人申請展延建
照工期乙事，業經本府工務局以前揭函否准訴願人之申請在案；是以，本府工務局已無
應作為而不作為之情事。從而，本件依前揭規定，應認訴願為無理由。
五、綜上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第82條第 2項之規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員張明珠（公假）
副主任委員王曼萍（代理）
委員陳敏
委員曾巨威
委員曾忠已
委員陳淑芳
委員林世華
委員蕭偉松
委員陳石獅
委員陳媛英
中華民國 95 年 7 月 7 日市長馬英九
訴願審議委員會主任委員張明珠公假
副主任委員王曼萍代理
如對本決定不服者，得於收受本決定書之次日起 2個月內，向臺北高
等行政法院提起行政訴訟，並抄副本送本府。
（臺北高等行政法院地址：臺北市大安區和平東路 3段 1巷 1號）

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