訴願決定書

臺北市政府 107.02.01. 府訴二字第10709039200號訴願決定書訴願人 ○○○
訴願人 ○○○
原處分機關臺北市政府都市發展局
訴願人等2人因違反都市計畫法事件，不服原處分機關民國106年9月5日北市都築字第106373
71900 號裁處書，提起訴願，本府決定如下：
主文
原處分關於處訴願人○○○罰鍰部分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起90日內另為
處理；其餘訴願駁回。
事實
本市中山區○○○路○○巷○○號○樓至○○樓建築物（下稱系爭建築物）位於都市計畫第
3 種商業區（原屬第4種住宅區，依都市計畫說明書圖規定，始得作第3種商業區），訴願人
等 2人於該建築物合夥經營○○館。本府警察局中山分局（下稱中山分局）於民國（下同）
106年7月20日在系爭建築物內查獲涉嫌妨害風化罪情事，乃將訴願人等 2人移送臺灣臺北地
方法院檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦，並檢送相關資料通知原處分機關。案經原處分機關
審認訴願人等 2人違規使用系爭建築物為性交易場所，違反都市計畫法第34條、第35條、臺
北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第9條、第23條等
規定，乃依都市計畫法第79條第 1項前段規定，以106年9月5日北市都築字第10637371900號
裁處書處訴願人等2人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，及勒令訴願人等2人停止違規使用（該裁
處書誤載為○○館，業經原處分機關以106年10月13日北市都築字第10637816100號函更正在
案）。上開裁處書分別於106年9月8日、9月11日送達，訴願人等2人不服，於 106年10月5日
向本府提起訴願，10月19日補正訴願程式，12月18日補充訴願理由，並據原處分機關檢卷答
辯。
理由
一、按都市計畫法第 4條規定：「本法之主管機關：......在直轄市為直轄市政府......。
」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居
住之寧靜、安全及衛生。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建
築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第 1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市
）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地
或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除
、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，
並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築
物所有權人、使用人或管理人負擔。」
行政罰法第26條第1項及第2項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規
定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣
告沒收者，亦得裁處之。」「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免
訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上
義務規定裁處之。」
臺北市都市計畫施行自治條例第10條之 1規定：「前條各使用分區使用限制如下：一
住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪
音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。二商業區：以
建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共
安全、衛生之使用。......。」
臺北市土地使用分區管制自治條例第 9條規定：「在第四種住宅區內得為下列規定之使
用：一允許使用（一）第一組：獨立、雙併住宅。......。二附條件允許使用....
..（十三）第三十三組：健身服務業（設置地點應臨接寬度三十公尺以上道路，含鐵路
用地）。......。」第23條規定：「在第三種商業區之使用，應符合下列規定：一不
允許使用（一）第三十五組：駕駛訓練場。......。二不允許使用，但得附條件允許
使用（一）第十二組：公用事業設施。（二）第三十二組：娛樂服務業。......。三
其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築
物使用。」
臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第 2點規定：「依
據法令（一）都市計畫法第七十九條......。」第 3點規定：「執行對象（一）查獲
妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所......。」第 4點規定：「停止供水、供電原
則及裁罰基準（一）本市建築物之使用，有本基準第三點各款情形之一，而違反都市計
畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，
並依都市計畫法第七十九條第一項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。（
二）違反都市計畫法第七十九條第一項案件裁罰基準：1.第一階段處使用人新臺幣二十
萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。......。」
臺北市政府 104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法
第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。......公告
事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行
之。」
二、本件訴願及補充理由略以：
（一）訴願人（使用人）經營之養生館期間，除加強按摩師教育訓練，禁止從事違法行為
外，亦於工作場所張貼告示告知客戶本館禁止從事違法性交易行為，且106年7月20
日中山分局查獲提供從業女子從事性交易，為不實之認定，本案相關按摩師嚴詞否
認有從事性交易之行為，男客卻偽稱按摩師已為其完成性服務，尚有諸多疑點待檢
察官釐清，且本件業經臺北地檢署檢察官以106年度偵字第20243號不起訴處分書予
以不起訴處分，故並無相當證據足定系爭場所反覆實施作為性交易場所使用。
（二）都市計畫法對於建築物或土地實施分區管制之目的，主要為配合都市活動需要，進
行各種使用分區空間配置，以滿足各種活動需要，或用以規定各分區建築及使用事
項規定，以維護應有都市環境品質；如屬販毒、買賣槍械或媒介性交易行為，係刑
事法律所全面禁止及科處刑罰之行為，此並非全屬都市計畫分區管制之對象，有臺
北高等行政法院94年度訴字第3113號、96年度簡字第 586號判決可參。
（三）都市計畫法係規範人對土地之使用，非規範人之行為。原處分機關僅依中山分局10
6年7月20日查獲即認定訴願人違規將系爭建築物作媒介性交易場所使用，並未實質
判斷該等行為是否已反覆施行、經常發生致成使用狀態，偶一查獲之行為應不得視
為反覆施行之行業，亦不得逕依該法予以處罰，原處分尚嫌率斷，應予撤銷。
三、查系爭建築物位於都市計畫第3種商業區（原屬第4種住宅區，依都市計畫說明書圖規定
，始得作第 3種商業區），原處分機關審認訴願人將系爭建築物作為性交易場所使用之
事實，有中山分局106年7月25日北市警中分行字第10634369700號、 106年8月17日北市
警中分行字第10634470200號等函及附件資料等影本附卷可稽。
四、至訴願人等2人主張 106年7月20日中山分局查獲提供從業女子從事性交易，按摩師否認
，僅男客稱有性服務，此待檢察官釐清，並經臺北地檢署檢察官以106年度偵字第20243
號不起訴處分書予以不起訴處分；性交易行為係刑事法律所全面禁止及科處刑罰之行為
，此並非全屬都市計畫分區管制之對象；原處分機關未實質判斷性交易行為在系爭建築
物是否已反覆施行、經常發生致成使用狀態云云。經查：
（一）按都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府等依該法所
發布之命令者，得處使用人等 6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止使用等；揆
諸都市計畫法第79條第1項前段及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1等規定自
明。次按都市計畫法第 1條載明該法制定目的係為改善居民生活環境，並促進市、
鎮、鄉街有計畫之均衡發展，而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故
限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目
的所涵蓋（最高行政法院94年度判字第191號判決、臺北高等行政法院102年度訴字
第1206號判決意旨參照）。
（二）本件依卷附中山分局106年7月20日對男客○○○之調查筆錄記載略以：「......問
：警方於 106年07月20日20時45分許......至台北市中山區○○○路○○巷○○號
（○○館）執行搜索時，於該址二樓最後間包廂當場發現你全身未著衣物，按摩師
正在撫摸你的生殖器進行半套性交易（俗稱打手槍－用手撫摩生殖器至射精）因而
依你違反社會秩序維護法帶返所偵辦是否正確？答：正確。問：你於今日何時進入
該址消費按摩？答：我約於今日19時許進入該址消費按摩。問：你由何人引介進入
該址二樓最後間包廂？答：由按摩師帶我進入二樓最後間包廂。問：為你按摩按摩
師於該店之代號或暱稱為何？答：他是該店編號22號按摩師。暱稱我不清楚。問：
進入包廂後與按摩師如何言明半套性交易（俗稱打手槍－用手撫摩生殖器至射精）
？言明代價多少？有無完成性交易？答：按摩師有問我說攝護腺需不需要保養按摩
，因為我昨天有去過，是同一個按摩師替我按摩，他昨天是說新台幣 500元，所以
今天也是一樣新台幣 500元。她正在幫我打手槍（用手撫摩生殖器至射精）做到一
半就被警方查獲了。問：現經你當場指認，警方今日所查獲○○○（......64.08.
08），該員是否為你今日在該址消費替你按摩之人？是否為與你進行半套性交易（
俗稱打手槍－用手撫摩生殖器至射精）之人？答：是。是。......問：你之前有無
於○○館跟按摩師做過半套性交易？該按摩師是否為今日替你按摩之人？次數為何
？除今日外，你最後一次與她進行半套性交易是於何時、何地？答：昨天第一次去
也有跟按摩師做過半套性交易。是同一人。加今天總共二次。於昨（19日）23時許
在○○館的二樓最後一間包廂有和他做過半套性交易。......問：妳今日如何與按
摩師○○○（......64.08.08）從事半套性交易（俗稱打手槍－用手撫摩生殖器至
射精），請詳述之？答：一進入包廂，我便換上店裡提供的黑色小紙褲，她便開始
按摩背部跟肩膀，......後來便按我的鼠蹊部，她就問我今天還要不要攝護腺保養
，我跟她說好，她就開始幫我打手槍，......她有把拉鍊往下拉讓我可以摸她的胸
部，接著後來就被警方查獲了。......。」且按摩師○○○及男客○○○並經中山
分局分別以106年7月20日北市警中分刑字第10633524700號、第10633524701號違反
社會秩序維護法案件處分書以其等從事性交易為由，各處 3,000元罰鍰在案。再查
訴願人等 2人於系爭建築物合夥經營○○館，為系爭建築物之使用人，未盡其等經
營者責任而違規使用該建築物作為性交易場所，是訴願人等2 人違反都市計畫法第
34條、第35條等規定之事實，堪予認定。復按行政爭訟事件並不受刑事判決認定事
實之拘束（最高行政法院59年判字第 410號判例意旨參照），再查臺北地檢署檢察
官 106年10月30日106年度偵字第20243號不起訴處分書影本記載，係以無證據認定
訴願人○○○有刑法第 231條妨害風化犯行而予不起訴處分，與系爭建築物是否違
規作為性交易場所使用之判斷仍屬有別；是原處分機關依所得上開事實證據，適用
法規而為行政裁處，核與臺北地檢署檢察官偵辦訴願人○○○所涉妨害風化罪案件
之結果，係屬二事。訴願主張，不足採據。
（三）另查本件訴願人○○○使用系爭建築物作為性交易場所之行為，縱設係同時觸犯刑
法第 231條及違反建築物使用人依都市計畫法第34條、第35條等規定合法使用建築
物之義務，惟因訴願人○○○涉犯刑法第 231條妨害風化罪嫌部分業經中山分局移
送臺北地檢署偵辦，並經臺北地檢署檢察官於106年10月30日對訴願人○○○作成1
06年度偵字第 20243號不起訴處分書；是以，本件原處分關於訴願人○○○部分雖
係於該不起訴處分確定前作成，然依行政罰法第26條第 2項規定，該違規行為既經
不起訴處分確定，則原處分機關依都市計畫法第79條第 1項前段規定裁處之行政罰
，並無一事二罰之疑慮。從而，原處分機關裁處訴願人○○○20萬元罰鍰，並勒令
停止違規使用，揆諸前揭規定及裁罰基準，並無不合，原處分應予維持。
（四）惟按行政罰法第26條第1項及第2項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法
上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物
而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分
確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定
者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」復按違法之行為究應評價為「一行為」
抑或「數行為」乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實予以
抽象判斷，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現、受
侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、
制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之（法務部 101年1月6日
法律字第1000006693號函釋可參）。查刑法第231條第1項規定之犯罪構成要件，係
以「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為，而引誘、容留或媒介以營利者」為成
立要件；而原處分機關以訴願人○○○違反建築物使用人依都市計畫法第34條、第
35條等規定合法使用建築物之義務，乃依同法第79條第 1項規定予以處罰，則本件
訴願人○○○使用系爭建築物作為性交易場所之行為，與中山分局以上開刑事案件
報告書將其以涉嫌觸犯刑法第231條第1項規定移送臺北地檢署偵辦之行為，是否有
行政罰法第26條第1項所定之一行為同時觸犯刑法第231條第 1項及都市計畫法第79
條第 1項規定之情形？此涉及本件訴願人○○○是否有行政罰法第26條規定之適用
，應有究明之必要，宜由原處分機關予以釐清說明之。其次，該二者若是同一行為
，本件於就刑事責任部分已移送偵辦情形，於「不起訴處分、緩起訴處分確定或為
無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定」前，為
有效嚇阻行政不法行為，得否同時為行政罰鍰處分，俟刑事部分判決有罪確定之後
，罰鍰部分再作處理（如撤銷或廢止），事涉行政罰法第26條之適用疑義，為求原
處分之正確，宜由原處分機關報請法務部釋疑。另原處分勒令訴願人○○○停止違
規使用部分，性質上係屬其他種類行政罰，依行政罰法第26條第 1項但書規定，仍
得予以裁罰。從而，原處分關於處訴願人○○○罰鍰部分應予撤銷，由原處分機關
於決定書送達之次日起90日內另為處理；關於處訴願人○○○20萬元罰鍰，並勒令
訴願人等 2人停止違規使用部分，揆諸前揭規定，並無不合，應予維持。
五、綜上論結，本件訴願為部分無理由，部分有理由，依訴願法第79條第 1項及第81條，決
定如主文。
訴願審議委員會主任委員袁秀慧
委員張慕貞
委員柯格鐘
委員范文清
委員吳秦雯
委員王曼萍
中華民國 107 年 2 月 1 日
市長柯文哲請假
副市長鄧家基代行
法務局局長袁秀慧決行
如只對本決定駁回罰鍰部分不服者，得於本決定書送達之次日起 2個月內，向臺灣臺北地方
法院行政訴訟庭提起行政訴訟。（臺灣臺北地方法院行政訴訟庭地址：新北市新店區中興路
1段248號）如對本決定駁回部分不服者，得於本決定書送達之次日起 2個月內，向臺北高等
行政法院提起行政訴訟。（臺北高等行政法院地址：臺北市士林區福國路 101號）

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